秦小建：压力型体制与基层信访的困境

摘要：文章认为，压力型体制构成了基层信访的体制生态。基层信访身处上层压力与基层过高期望的夹缝之中，却因其功能有限性而无法承受其重。信访制度本身以及运行过程中的部分创新，顺应了压力型体制的运作逻辑，加剧了信访困境。在考究国家政权建设异化的原因后，文章指出，如果基层信访要走出困境，就应着力找寻自下而上的权威资源，建设“回应型”政权。

关键词：信访;基层政权;国家政权建设;压力型体制;回应型政权

一、问题的引出

信访牵涉着国家与公民、中央与地方、经济社会与政治等多重关系，作为观察社会转型背景下中国政治运作的一个视角，具有重大意义。当下的信访研究普遍着眼于信访困境的治理。而制度作为主要应对手段，则是现代国家的不二选择。然而，现行信访制度并不能担此重任。对此，学界主要是从两个维度展开分析：一是正当性，即人治色彩浓厚的信访与国家法治建设目标相悖；二是实效性，即信访制度无法有效化解信访困境，定位模糊、体制不顺、功能异化、机构凌乱、程序失范是其主要弊病。而当其实效性“一再丧失，或长期丧失，则会危及一个合法性系统的稳定性。”（李普赛特，1997：58)就此而言，实效性问题构成了信访制度的最强力叩问。

信访制度困境表明国家以制度应对信访大潮的努力受阻。究其原因，是因为没有认识到信访制度困境是系统内具体问题缠绕、系统外诸种因素纠结的体制困境。譬如，集体访、越级访、极端访等本是信访制度明文禁止的上访方式，但如今却成为信访常态，且信访制度无力应对，这一情形值得深思。应该承认，访民并不是天生就会运用这些方式，这些方式的背后，固然有某种行动逻辑的支撑，且这一逻辑暗合了现行体制的运作实际。以向上负责、下管一级的政府体制作为观察信访困境的一个视角，赵晓力认为，越级访、集体访等方式正是契合了中央对地方进行控制的制度逻辑（赵晓力，2005）。于建嵘提出“信访悖论”概念，用以概括信访过程中中央与地方的控制与反控制，以及访民如何利用这种较量获益的恶性循环，并将其称为信访困境的制度性根源（于建嵘，2010：229―231)。这些观点将信访困境上升至体制的高度，具有重大的理论和实践意义。

然而，上述观点没有回答一个问题。近代以来开始推行及至建国后大范围铺开的国家政权建设的路径在于建构中央权威指引下中央与地方的一致性。既然如此，那么现实中不同层级政权在处理信访时为何有如此大的差异，并会相互博弈，进而影响到民众的行为逻辑？科学的态度要求在理论上阐释国家政权建设理想与现实的反差，并从体制根源上予以揭示。具言之，“信访悖论”是信访困境的制度根源，那什么又是“信访悖论”的制度根源？本文试图证明，基层信访的困境根源在于基层政权建设价值与实践的背离，且这一背离又因部分制度设计而被逐步拉大，并在当前社会转型利益关系复杂化的背景下凸显出来。与此相关的问题是，信访民众的行为逻辑对政权建设施加了何种影响？制度对于信访民众行动逻辑的回应会不会进一步拉大上述背离趋势？

值得强调的是，信访困境主要源于信访在各级政权间的“上下腾挪”所带来的问题“迷局”和权威消损。在现行信访制度下，基层政权是信访的主要承受者，而且这一立场也不断被高层所强调，因此，基层信访无疑是观察当前中国信访困境的最佳切入点。而基层信访困境又以农村为甚。城乡二元结构是一种农村哺育城市的“汲取型”体制，长期以来所造就的农村与城市所处的非均衡状态，以及城市化进程中由于利益分配不均等因素的掺入，培育了各种矛盾的土壤。加之乡土社会中以“认理不认法”为典型的各种特质所导致的国家纠纷解决模式的水土不服，导致矛盾逐步积聚，而先天不足的信访制度的低效运行，则进一步凸显了基层信访困境。建国后国家通过“政权下乡”、“政党下乡”、“行政下乡”、“政策下乡”、“法律下乡”等方式虽成功地将农村整合进入国家体制（徐勇，2009：203―258)，这对于农村社会发展的影响无疑是深远的，它进一步改变了“农村社会中自我运作的政治、文化和社会联系机制”（杜赞奇，1995：1)，却更深入地将农村推入了传统与现代之间的断裂期。农村基层政权建设持续性地延续这一断裂状态，希望“毕其功于一役”地完成农村的现代化转型。就此而言，相较于城市而言，农村基层政权建设之于农村信访困境，更具有内发性和体制效应。本文将重点对此进行分析。

二、压力型体制的生长与基层信访的体制生态

现代化进程主要由国家政权建设推动，其目的在于建构一个成熟的现代国家。无论是韦伯、吉登斯，还是蒂利，无一不强调行政组织对于社会的渗透以及普遍的规则适用，进而促成民族国家统治的合法性状态。中国亦是如此，但由于其浸染于千年的政治传统与近代以来特定的历史情境中，而呈现出独特的演进轨迹。

建国后，为赶超发达国家，计划经济体制施行，这是国家政权建设的极端演绎，高度集权的中央获得了分配资源的绝对权威。这一体制在短时间内积聚了发展力量，但因缺乏激励手段而逐步丧失动员能力。改革开放后市场经济试行，“发展是硬道理”成为时代的号角。以“分权”为核心的一系列举措铺展开来，大大释放了经济活力。但在唯GDP的观念导引下，这些举措被逐步演化为所谓“压力型体制”。这一体制，成为当前基层信访无法绕开的制度环境。

应该承认，即使国家政权建设力度再大，也不可能在短短数十年间完全消损数千年的“皇权不下乡”传统。乡绅进入国家体制，对于他们而言，只不过是以一种新的身份来获得更大利益的手段，而这一手段恰好契合了国家从乡村汲取资源的需要。国家无法实现直接控制乡村的目标。因而，通过仍然存在的乡村权威间接控制乡村成为国家无奈面对的现实。这种与乡村传统“藕断丝连”的权力结构，从一开始就注定了国家政权建设在基层的实施效果被打上一个大大的“折扣”。其后的基层国家政权建设，都无法逃过这个宿命。改革开放以来逐渐演化而成的压力型体制，虽强化了国家对于基层的控制，但是，并没有根本改善上述局面，反而在一定程度上滋生了基层政权新的利益导向。一方面，财政体制改革虽然圈定了基层政权对于上级的财政依赖，但“分级包干”体制却放开了基层政权“自收自支”的口子，基层政权于是将“压力”变为“动力”，以国家之名忙于“三提五统”征收，“三乱现象”层出不穷。20世纪90年代以来，由此导致的农民负担问题凸显。另一方面，资金匮乏是制约地方经济发展的主要因素，迫于经济指标压力，基层政权花费了大量精力来“招商引资”，在缺乏比较优势的情形下，诸如“零地价”之类的政策优惠成为最大的砝码，而这却是以农民利益作为代价的。由此，基层政权“越来越深地陷入到地方经济发展的具体活动中，甚至主宰了地方经济发展的方向和命运，渐渐背离了国家对它的角色期待”，成为“谋利型政权经营者”（杨善华、苏红，2002）。而于民众而言，“谋利型政权经营者”意味着基层政权与民众利益的梳离乃至对立，基层信访潮涌现也就不足为奇。上述分析表明，经济发展压力体制与维稳压力体制之间存在内在的联系，二者既是建国以来国家政权建设的一脉相承，更是经济、政治倾斜发展情景下社会发展困境升级蜕变的最佳注脚。

愈发严重的基层稳定问题不断触及中央的底线，税费改革推行，它不仅减轻了农民负担，乡财县管等措施也压缩了基层政权恣意妄为的自利空间。这实质是国家政权建设的一种自我调适。但压力型体制依然与基层政权如影随形。一方面，为了应付上级考核，基层政权转为“体制钻营”，如采用财政“空转”、数字造假等手段；另一方面，基层政权大举招商引资，上述与民争利的所谓“政策优惠”行为并没有因为税费改革而减少，反而蜕变为基层最重要的回应指标压力的方式，也构成基层最主要的矛盾增长点。与此同时，它通过降低公共服务质量来节约开支，甚至以“村民自治”名义将本应由其承担的公共服务转由农民负担。对于因其行为不当所生的矛盾，基层政权的态度自然是将其压制下去，不让上级知道。加之，压力型体制下基层政权的主要任务是应付上级考核，其日常功能被遮蔽，因而在处理基层矛盾方面效率低下，敏感度不强，致使冲突日益升级，而日益演化为大矛盾。在积聚的矛盾之前，基层政权手足无措，基层秩序面临极大挑战。

三、基层信访功能的有限性

基层信访功能的有限性，是指基层政权在职权、能力等方面的限制所导致的应对基层信访的无力状态。虽然宪法规定乡镇政权是独立的一级政权，享有一定的管理权，但一方面它受制于上级，缺乏作为解纷主要机制的司法职能；另一方面作为政权体系的末梢，它对于属于上级职权范围的事务无可置喙，且实际上缺乏相应资源。税费改革堵塞了基层政权的自利空间，但同时也相应地削弱了基层政权的“权势”。由此相伴的是，财政上的“严防”，使得基层政权公共服务和社会管理功能失去财力支撑而日益萎缩，逐步成为上级命令的忠实执行者。基层政权的这种状态，实际上是其“正在日益丧失其社会诉求回应能力”的体现（赵树凯，2010：293），自然无法直面基层民众以信访方式展现的利益诉求。而这，正是根源于压力型体制下的自我生存逻辑。

就涉农信访实际来看，其引发事由多与农村政策相关。对此，即使是拥有一定行政管理权的县市级政权，受限于行政层级原则，也只能是执行落实而无法改变它们，遑论执行色彩浓厚的基层政权了。例如目前较为突出的库区移民上访问题，基层政权普遍身处“权力无限小，责任无限大”的困局。基层信访困境，不能完全归咎于违法行政，实际上，因功能有限性导致的信访处置不当，折射的是基层权责不对称的尴尬和上级政权下放压力的失当。

笔者通过参加“中国三农问题、信访与社会稳定”课题对北京、陕西、广西几个地区的调研发现，基层政权无从应对的政策类上访主要有以下四类：一是政策本身不周全，如北京的绿化隔离带建设补偿政策，在制定时没有考虑到失地农民发展权保障，对此，基层政权作为执行政策的部门，显然无法帮助他们。二是因政策前后脱节而引发一些历史遗留问题，例如代课教师问题，以及一些集体时期村老干部因不享受退休待遇的上访。解决此类问题需要上级功能部门出台具体政策。三是政策执行的伸缩性导致分配不公。以集体土地征收补偿为例，在横向层面上，补偿不均情况普遍存在，“老实人吃亏”、“会哭的孩子有奶喝”的现象经常出现；从纵向层面上，集体土地征收补偿标准前后差距太大，尤以北京郊区明显，无怪乎很多年前拆迁的农民强烈不满而上访。四是上级在落实政策上出现了偏差，如征地中补偿不到位、转居指标迟迟不下达等，而基层政权对此无能为力。

与政策原因相对应的是，部分农村立法不具有操作性，导致这些法律沦为形式，或出现农民权利保障的立法空白。如因外嫁女土地承包权纠纷、土地经营权调整纠纷等，这些纠纷在城市化进程中因为土地增值而凸显出来，形成大规模的上访。对于这些事由，基层政权同样无力解决。

作为三农问题展现的涉农信访，其根本出路在于国家农村战略的调整。可以预见，只要国家对制约农村发展的城乡二元机构不进行调整，城市化进程越快，农民利益受损越严重，涉农信访相应地就会越多。就此而言，基层政权处于应对涉农信访的第一线，虽能起到重要作用，但绝非根本手段。

四、基层信访功能有限性与压力型体制的紧张关系

维稳型压力体制的存在，使得国家将信访压力转移至基层。这固然可以暂时缓解中央信访困境，但是，却将基层信访置于民众高度期待与政治高层高度压力的夹缝之中。而基层信访却因其功能有限性而无法承受其重。概言之，基层信访功能有限性与压力型体制处于高度紧张关系之中，这构成了当前基层信访的主要困境。从本质上讲，信访制度从其产生之始就为这一紧张关系容留了制度空间。并且，在其运行过程中，由于基层信访的体制不顺而诱发的制度异化，更是导致上述紧张关系处于紧绷之中。

（一）“属地管理”原则的偏差及其与“分级负责”原则的抵牾

信访“属地管理”是在行政区划基础上的信访矛盾区域处理模式。然而，在实践中，由于缺乏具体的制度约束，“属地管理”被异化成上级政权将信访压力转移给基层的通道。基于属地管理原则，上级在处理所谓的“越级访”时，要求访民所属地方将访民接回去处理，即“接访”。这种模式虽缓解了上级压力，也达到了牵制基层的层级管制效果，但却因基层信访的功能有限性，