刘涛：国家与社会视角下的村民自治实践

摘要：中国的现代国家建设是一个民主政治不断完善的过程，在这个过程中，村民自治是最具有代表性的制度安排。村民自治其实质是通过给予农民充足的自主发展空间，在增强农民对国家认同感与权力正当性的认同时，实现国家治理与农民自我发展的双重目标。但实际来看，村民自治在其实际运行中产生了明显的行政化倾向，使得村民自治更多的成为一种完成国家行政任务的载体，国家很难通过这种“行政化的村民自治”来构建一种新型文化网络关系实现国家和村落社区的健康互动，基于这种现实，在国家政权建设的目标中检讨村民自治实践的历程，进而提出一些积极的实践方向就显得非常重要。

关键词：国家与社会 村民自治 压力型体制

自上个世纪90年代以来，在三农问题的背景下，农村政治问题成为学界研究的热点，而村民自治则是农村政治研究的切入点。在村民自治制度实践之初，赞同与质疑之声焦灼在一起，但是谁也不能为其未来之势做个定论。话音未落村民自治已经过了三十年的风雨历程，应该说其所取得的成绩与存在的问题并存，但是不能否认村民自治制度以及其带来的民主选举模式逐渐成为一种共识。研究者发现《村民委员会组织法》正式颁布实施十年来取得了巨大成效，中国的村委会选举已经走向“常态化”，进人“平稳期”，选举模式也正经历从 “有候选人选举”到“无候选人选举”的变革[1]。但是取消农业税后，随着国家权力的退出，当前这种实践仍然面临着诸如贿选、霸选以及灰色势力操纵的种种不利，同时说明这种共识没有形成一种内在的普遍民主意识。要切实解决这些问题就需要厘清村民自治实施过程中国家与社会的关系，将村民自治作为一种历史过程，把其发生与发展置于特定的历史背景下加以考察，才能更为清晰的解读村民自治的发生、演变以及走向。

一、国家与社会：解读的一个理论框架

国家与社会的关系是国家产生以来最基本、最重要的一对社会关系，也是现代社会必须面对的重要关系。国家与社会的关系，经历了从古代到近代再到现代的历史发展过程，这一过程也是国家与社会关系从传统向现代转型并逐步走向合理的过程。在西方国家与社会的关系准确的说是指国家与市民社会的关系。现代市民社会研究的传统始自17、18世纪，主要指当时在封建社会的政治经济关系之外萌发的资本主义经济生活，它意味着一种经济的、私人的社会生活领域，在内涵上与政治的、公共的社会领域相对。中世纪前期在封建采邑关系中产生了主人与附庸之间的权利与义务关系的“准契约观念”，使社会权利不再淹没于政治权力中，尤其是中世纪独立的“社会”观念的萌芽和“初级的市民社会”的观念为近代以来重新界定国家与社会关系提供了思想渊源和实践源头[2]。近代西方关于国家与社会的研究架构大多是基于西方“市民社会”发展的经验事实所提出的理论架构，总体上看市民社会与国家之间的有三种关系：（1）市民社会先在于或外在于国家的自由主义关系模式；（2）国家高于市民社会的国家主义关系模式；（3）国家与市民社会之间的相互制衡的共和主义关系模式。

西方的国家与社会关系更为接近第三种模式，他们之间边界明确，并且国家逐渐与社会达成某种平衡。这主要是源于在内涵上与政治的、公共的社会领域相对的经济的、私人的社会生活领域――“市民社会”已经发育成熟，西方发达的市场经济国家，已经跨越了社会与国家两极对立的阶段，国家与社会通过市场、利益集团、大众传媒等实现了更为频繁的良性互动与交流。在中国虽然也存在国家与社会的模糊边界，但是这种边界并不清晰，冲突与融合交织在一起，并且现代市民社会理论(或者说国家与社会关系理论)是以西方发达市场经济为研究之现实背景的，当将其引人作为东方国家典型的中国时，就有一个把外来理论与本土资源相结合的过程。但是中国并没有一个真正意义上的市民社会，因此，在推进民主政治中就会遇到很多问题。

在传统的中国社会治理中官员主要依靠任命，传统的官僚体系中根本没有民主选举的意识。而且“皇权止于县”，对乡村社会的治理主要依靠宗族权威进行，在这个层次上国家与社会出现了脱节。但是国家的权威性治理和无为而治的理念又无处不在，国家的影子又覆盖到整个“天下”，家国同构的观念使得国家远高于社会，社会国家化的程度极高。建国后，共产党人通过革命战争以及土地革命彻底的翻转了基层，将分散的乡村治权集中于国家政权体系中。彻底破碎了覆盖着的传统权威网络，权力直接嵌入到最底层，直接改变了基层社会的原有基础，重塑了传统的乡村精英结构和底层的网络关系。农民的民族主义和国家观念开始形成并逐渐强化，民族国家理念历史性的得以突破。尤其是人民公社时期，国家权力更为明显的嵌入到乡村，但是这个时期国家对乡村社会的渗透并不是国家权力的规则设置和构建民主化，而是如何动员与组织农民为工业化积累资源的问题。共产党人要迅速组织和动员起一盘散沙的农民需要新的技术和工具，依靠支离破碎的传统工具显得不可能。于是国家通过“政权下乡”、“政党下乡”的方式史无前例的进入到乡村社会中，国家将离散的乡村社会高度整合到政权体系中，国家权力几乎控制了公共与私人生活的全部，形成了一种“命令/服从”的全能主义治理方式。由于国家权力的高度集中缺乏有效监督，逐渐的特权化而脱离群众。农民长期处于边缘位置，在动员农民的同时却没有给予充分的发言权，使得这种体制逐渐僵化，乡村社会的治理危机不断涌现。就如马克思所言：要克服政府中的消极因素，消除国家的历史局限性，不可能依靠国家自身的力量，必须依靠与其矛盾和对立的方面――社会的发展[3]。现代国家的构建不是单纯依靠强制性的治理技术和强迫性的意识形态输入，更需要一个以农民为主体的“自主/发展”的治理体系。

改革开放前中国的国家与社会的关系显然更接近于国家主义关系模式，国家政权在当时得到了高度强化。从20世纪80年代初，随着中国改革开放进程中市场经济体制的建立和发展，国家与社会的关系也随之发生了一些变化：首先，国家对社会的控制范围逐渐缩减；其次，国家对社会的控制手段也日趋多元化。过去主要依靠计划指令和行政命令，而现在经济、法律等其他的社会控制方式的作用逐渐显现；再次，与国家控制手段的调整同时发生的是社会自身的控制与调节手段的多元化。市场原则成为社会资源配置的主导性原则。可以看出，当代中国改革与市场经济体制建构的总体设想是：限制国家的社会职能范围，扩大各种社会经济组织的独立性与自主性；同时扩大作为一个整体的各种社会联系方式在社会生活中的协调和控制作用。但是这样一种设想基本上还是落空了，国家在社会领域的退出留下来的空挡并没有设想中的社会组织填补上。而现代社会是一个组织社会，中国要想实现由传统社会向现代社会的成功转型，大量社会性组织的构建必然成为当务之急。以肖邦齐、罗威廉等为代表的西方学者使用“市民社会”或“公共领域”的理论与方法，通过对近代中国某个城市或地区作个案研究后提出，清末民初的中国在许多方面已出现类似于西方市民社会或公共领域的情况[4]。有学者认为恰如民主、自由、人权、宪政等概念，“市民社会”概念虽然产生于西方社会的经验及知识传统，却具有超地域、跨文化的普遍意义和价值，能为我所用、也应该采用[5]。而魏斐德、孔斐力、黄宗智并不赞同这些观点，他们认为近代中国有其完全不同于西方的发展特点，因而用滥觞于西方的市民社会和公共领域概念来解读近代中国历史，是不稳妥的，市民社会完全是基于西方历史经验而抽象出来的概念，运用它来分析中国历史势必会以西方历史模式作为认知和评价的依据，滑向西方中心论的泥潭之中，不是削足适履，便是郢书燕说[6]。也有些研究者认为虽然中国缺乏西方的市民社会，但是可以在中国培育一个外在于或独立于国家的“市民社会”，从而与国家之间能够形成一种相互制衡的共和主义模式。但是大家都知道，“市民社会”是西方特有历史发展条件下的产物，而中国是否具备培育这种市民社会的土壤，这本身即为一大问题，而即使在中国培育出来了市民社会，那肯定与西方意义上的市民社会大不相同。因而必须从中国当前国家与社会关系的现状出发，建构适合中国本土的国家与社会关系新模式。纵观上述关于国家与社会关系的学历探讨，不难发现，他们的共同点就是都以国家与社会的对立为前提条件。而在中国，根本就不具备能与国家相抗衡的对等社会自主力量，因而，要想在中国建构国家与社会关系新模式，则必须打破国家与社会之间的那种对立逻辑，在国家与社会之间应该建立一种合作关系。黄宗智将国家与社会对立的二分模式借助于“第三领域”概念变成了“国家――第三领域――社会”的三分模式，突出国家与社会的合作[7]，邓正来等人为代表的中国论者主张，中国应该建立国家与市民社会关系的“良性互动说”[8]。基于国家与社会关系在理论上的不断发展以及实践的检验，改革开放后，国家逐渐打破“强国家”的一面，国家政权逐步从社会领域退出，为地方性社会的自主发展留下了广阔的空间，国家开始逐渐寻找与乡村社会合作的空间，在这一宏观社会历史背景下，村民自治的“登场”就成为历史的必然。

二、村民自治的发生：制度安排与边界划定

对于西方国家来说，由于已经历了国家与社会的分离过程，所以当国家再次向社会渗透时，国家已经不是大量地运用行政手段，而是通过法律、政策的手段来实现这种渗透，并且已经呈现出向社会回归的趋势。但是对于中国来说，尤其是改革开放后，国家与社会的边界日渐模糊。而且缺乏西方式的独立市民阶层，国家的市场化发展缓慢，法律在乡土社会面临着“水土不服”的现实。因此要真正实现从“强国家―弱社会”到“强国家―强社会”的互动双赢之局面转换，也即从社会国家化到国家社会化，中间必须经历一个社会与国家的分离过程，而村民自治就恰当其时的担当了这一职责。

20世纪80年代以来，随着家庭承包经营为主的农村土地改革的实施，农民从国家性的地方政治经济共同体中迅速回归到家庭组织中，这个转变使得农民一夜之间又似乎回归到传统。但是这个时期的传统文化权力网络已不复存在，国家的抽身也使得农民公共品供给、农民组织生产等方面出现了大量问题。于是国家选择了一条既可以解决具体的治理问题又能够增强自身合法性的民主道路。

这条道路的选择仍然来源于农民的自主创造，在20世界80年代初，广西北部的宜山、罗城一带出现了农民自发形成的组织。由农民群众共同参与建立村民委员会，并通过这一组织管理公共性事务。这一农民自发创造的管理机制很快引起了决策层重视，并视为吸纳和重组农民的重要方式。1986年9月，在中共中央和国务院发出的《关于加强农村基层政权建设工作的通知》中强调，村民委员会要发动广大村民积极参加社会生活的民主管理。1987年，全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》，并于次年在全国实施。按照村民委员会组织法的规定，在全国农村社会，实行村民自治。村民自治是广大农民直接行使民主权利，依法办理自己的事情，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本制度。

村民自治的特点就是群众性，凡是农民都可以获得“村民”这一公共性的组织身份，其在一定意义上是划分出了国家与社会组织边界的制度安排，在中国历史上第一次实现了多数村民自主治理与国家法制保障的有效结合。这标示着国家经历了人民公社时期的全能主义治理模式后，开始逐渐收缩权力边界，给予乡村社会更多的自主发展空间。同时现代国家政权建设的需要，由于现代法律和制度的缺乏，国家又需要通过一定的治理技术来干预乡村社会的无序现实，于是国家把政权向下安排到乡镇一级。但是作为国家政权在底层载体的乡镇人民政府与村民委员会不是上下级的行政隶属关系，而是“指导一协助”关系，1998年通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》规定乡镇政府后者“不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。对国家与社会边界的厘清，使得乡村从人民公社时代完全作为国家意志贯彻者、国家工业化积累者的角色转换为自我组织、自主发展的乡村主体。同时村民自治可以很好的平衡国家与农民的关系，因为它是由农民自主选举的村民自治组织，对农民负责是农民利益的代表。其次，国家权力回收后，“政党下乡”延伸支乡村，基层党支部的存在决定了村民委员会不是完全的社会组织，而是国家基层政权建设中的部分任务，政党下乡不只是管制乡村，