张紧跟：从维权抗争到协商对话：当代中国民主建设新思路

摘要：民主建设应该是一个国家权力与公民权利的理性交流过程，但当代中国的国家权力运行却面临着公民权利的激情挑战。从三起地方政府应对群体性事件的成功案例来看，国家权力在遭遇公民权利的激情碰撞时，直面民众呼声、开启互动平台，最终将公民的维权激情导入理性的协商程序，不仅消弭了危及社会稳定的隐患，而且增进了政府与民众的相互理解与信任。如果这种协商对话平台能够逐步规范化进而成为一种反思性制度安排，那么它就是建立在公民有序参与基础之上的协商民主。因此，从维权抗争到协商对话，应该开启当代中国民主建设的新思路。一方面，对于国家权力而言，既应尽快落实对法治与民主的承诺，也应建立健全规范化的与民众进行交流对话的制度化平台；另一方面，必须发展有序的公民参与，即让分散的公民组织起来通过畅通的制度化渠道和规范化的机制有序参与社会公共事务管理。

关键词：国家权力；公民权利；维权抗争；协商对话；民主建设

早在20世纪40年代，中国共产党的第一代领导核心就意识到只有靠民主才能走出治乱循环的“历史周期律”。党在60余年的执政过程中也逐步认识到，人民当家作主是社会主义民主的本质，发展社会主义民主是党始终不渝的追求。但是，历史和现实都证明，像中国这样一个超大规模的后发展国家，面对社会转型与体制转轨的双重并奏，要相对平稳地完成复杂的现代化使命，就必须寻求适合当代中国国情的民主建设之路，力求在民主与秩序之间保持平衡并能获得经济和社会的高速发展。近年来，伴随中国经济与社会高速发展而迅速成长的公民权利与参与意识与缺乏规范和约束的国家权力之间不断产生摩擦，因公民权利与国家权力间矛盾与冲突而引发的群体性维权事件日益增多。如何在应对群体性维权事件中将日益成长的公民权利之激情导入理性表达轨道以形成有序政治参与，无疑是当代中国民主建设的关键所在。从国内已有的相关研究来看，要么侧重于对群体性维权事件的预防与应对①，要么侧重于通过相关个案分析维权行动的策略与地方政府的回应策略②。虽然有些研究者开始注意到维权抗争与民主政治之间的关联，认为维权抗争确实能够促进民主政治的渐进发展③，但也只是注意到在维权抗争压力下的政府政策与相关制度的调适以及单方面强调其对普罗大众的启蒙作用，显然还没有意识到国家权力与公民权利的良性互动发展可能及其蕴涵的积极意义。从近期发生的若干事件来看，国家权力在遭遇公民权利的激情碰撞时，直面民众呼声，开启互动的平台，最终将公民的维权激情导入理性的协商程序，不仅消弭了危及社会稳定的隐患，而且增进了政府与民众的相互理解与信任。因此，本文认为，基于这些个案的分析，维权抗争后的协商对话应该可以开启当代中国民主建设的新思路。

一、民主建设遭遇困境

民主，作为现代国家中预防和反对专制的一种普遍国家形式，最初是一个从对古希腊各种政体比较而抽象出来的概念。古希腊历史学家希罗多德首次使用“民主”一词时，是用来描述古希腊城邦中一种区别于君主制与贵族寡头制的政制形式：即城邦事务是由公民组成的公民大会通过直接讨论和投票表决方式来做出最终决定。因此，民主“是一种政府形式，在这种政府形式中，权力不是属于某一个人，或者某一部分人，而是属于每一个人，或者更确切地说，属于大多数人”。④也即是说，民主作为一种政治制度和国家形式，是“以多数人的意志为政权的基础，承认全体公民自由、平等的统治形式和国家形态”。⑤

民主政制承认主权在民，确认保护多数人的利益，以多数人的决定作为政治决策的最终依据。但是，由于现代社会已不具备实行直接民主制的基本要件，因此现代民主并非意味着社会中的多数人直接成为统治者，间接的代议民主制才是现实政制的必然选择。为了更深刻地从政治实践中理解现代民主，有学者将国家权力从学理上分解为所有权与行使权两部分，国家权力所有权属于人民（即政治学或和宪法学上的主权），国家权力行使权则是指人民委托给其代理人的权力。⑥在政治实践中，国家权力所有权表现为公民权利，国家权力行使权则表现为国家权力，而“只有当代议制成功地保证了政府的行动确实是按照人民的愿望和需要办事时，我们才有理由称之为代议制民主。”⑦因此，现代民主的关键在于使少数人在行使国家权力过程中能使多数人的利益和意志得以实现。为此，民主建设首先要规范和约束国家权力。因为尽管国家权力来源于公民权利的让渡，但历史证明：“社会用简单分工的办法为自己建立了一些特殊的机关来保护自己的共同利益。但是后来，这些机关，而其中主要是国家政权，为了追求自己的特殊利益，从社会的公仆变成了社会的主人。”⑧从现实政治实践来看，对民主威胁最大的莫过于肆意妄为的国家权力。所以，尽管不乏思想家提醒我们对国家权力太弱而公民权利太强的无政府主义、街头政治、广场政治及由此而产生的多数暴政保持警惕，但对大多数国家而言，为保障民主的实现，必须尽可能采取必要的合理方式规范与约束国家权力。其次，民主建设必须发展公民参与。这不仅是因为公民权利意识的觉醒与增强是民主发展的政治文化基础，而且公民参与“可以在国家与社会之间稳妥地矫正政府的行动与公民的意愿和选择之间的矛盾”。⑨更重要的是，发展公民参与也是规范和约束国家权力的必由之路。对此，毛泽东认为“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息”。⑩列宁也认为“委托人民代表在国家机关中实行民主是不够的，要建立民主，必须让群众从下面发挥主动性，实际参加一切国家生活。”[11]?因此，公民政治参与不仅是民主建设中公民权利的具体体现，也有利于进一步推进民主建设。

基于此，我们认为民主建设应该是一个国家权力与公民权利的互动过程：一方面，必须改革国家权力以寻求国家权力的理性化；另一方面，必须通过政治参与以保障公民权利。正是在这个意义上，“民主必须被重新构建为一种双向现象：一方面涉及国家权力的重塑，一方面与重构市民社会有关。”[12]?

从20世纪后半叶的历史进程来看，发展中国家的民主化几乎都面临着一个共同的难题，即国家权力理性化与公民有序政治参与两者不可兼得。这是因为在传统社会向现代社会的转变中，“社会动员和政治参与扩张的速度偏高，政治组织化和制度化的速度偏低，其结果只能是政治不稳定和无秩序。”[13]一方面，当发展中国家启动政治民主化进程时，国家权力理性化改革尤其是新旧体制转换过程中往往会不可避免地出现体制漏洞，从而无法有效吸纳大规模的公民政治参与。在这种情况下必然是不可避免地导致社会政治秩序的紊乱。因此，亨廷顿指出“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱”。[14]另一方面，面对日益成长的公民权利意识与政治参与诉求，虽然通过压制社会的参与要求在一定程度上有利于维护社会政治稳定，但这无疑是饮鸩止渴，势必会加剧公民对现实政治的不满，进而可能导致更严重的政治不稳定。而政治不稳定必然会危及到民主进程的顺利展开，因为如果国内长期处在一种政治动荡、人心不稳、权力更迭频繁的政治不稳定状态，也会导致经济和社会发展处于停滞状态，民主也就失去了坚实的基础与社会平台。所以邓小平指出，“没有安定的政治环境，什么事情都干不成。”[15]

改革以来，当代中国在国家权力理性化方面取得了长足的进展，这具体体现在人民代表大会制度、多党合作与政治协商制度、民族区域自治制度不断完善，基层民主活力不断增强，行政管理体制与司法体制改革不断深化。[16]无庸质疑，国家权力的理性化发展为公民参与提供了基本的制度保障。所以，与之相应，公民参与也取得了巨大进展：（１）公民参与意识不断增强；（２）基层民主快速发展；（３）公民参与程度逐渐加深；（４）公民参与渠道日益增多；（５）公民参与的规范化、制度化程度有所提高。 [17]因此，社会主义民主建设不断取得新的发展。

但是，我们必须注意到总的来看，公民参与的制度供给仍然短缺，还没有形成健全的政治参与所必需的民主运行机制和程序，公民参与还缺乏有效的回应机制等。改革开放以来，随着基层民主政治建设的推进、普法教育的推展、以及电视、广播等媒体的宣传，中国公民的权利意识在不断增强，维权意识不断提高。公民开始意识到自身所享有的权利，在其合法利益遭受侵害的时候，他们会主动寻求维护自身的合法权益。但是，由于制度化参与渠道狭窄、参与成本太高、民意表达机构功能虚化，因此非制度政治参与如群体性维权事件就成了现阶段诸多弱势群体利益表达和诉求的主要途径和方式。[18]群体性事件作为具有特定共同利益的群体为维护自身权益而采取的集体行动，是公民权利意识与政治参与行为的表达。而多数群体性维权事件的发生，与地方国家权力不规范运行的相关性日益明显，以致各地方政府财政收入高度倚赖的经济领域成为群体性维权事件高发领域：如企业改制及劳动争议纠纷、房屋拆迁、农村征地、环境污染等。群体性维权事件的频繁发生，一方面是我国公民参与扩大的一种表现，另一方面也往往是因为公民合法权益被侵害后“有话无处说、有苦无处诉、有理无处讲”而导致的。[19]因此，多数群体性维权事件往往折射出缺乏体制与程序保障的公民参与和非规范运行的地方国家权力之间的矛盾与冲突。而一旦发生这种冲突，往往会产生诸多不利影响：首先，非制度政治参与会影响政治稳定。群体性维权事件作为一种制度外的政治参与方式，通过制度外的途径谋求影响政府决策，很多大规模的群体性事件涉及千人以上，并且与政府发生一定程度的对抗，这势必会影响到政治和社会的稳定。其次，非制度政治参与主要是通过非制度化的途径来表达自身的利益诉求，这是对现有制度的一种挑战和破坏，如果任其蔓延而不加控制，将会影响甚至阻碍改革和制度建设的进程。第三，非制度政治参与侵蚀了政治合法性资源。以群体性维权事件为特征的非制度政治参与大多是公民在正常的制度渠道之外所采取的利益表达方式，通常并不能够给政治体系提供沟通和支持的作用，反而会侵蚀地方政府的政治合法性。更为严重的是，从一些地方应对群体性维权事件失当的案例中，可以发现一些地方的政府官员往往以泛政治化定性、封锁消息、控制舆论、高压平息的模式来处理群体性维权事件，结果往往事与愿违，反而进一步加剧了公民权利与国家权力间的对抗。因此，当代中国的民主建设也同样面临着国家权力理性化与公民有序政治参与两者不可兼得的两难困境。

那么，如何才能走出这一困境呢？也许，我们可以从下面的相关案例中找到答案。

二、从维权抗争到协商对话的典型案例

近年来，我们欣喜地发现，一些地方政府开始正视群体性维权事件及其背后的原因，将问题摆在桌面上，通过协商对话的方式解决争端。正因为如此，最终不仅有效化解了危机、维护了社会稳定，还增强了政府与民众的互信。

1.厦门ＰＸ项目事件

投资108亿元、将为厦门带来巨大经济效益的厦门ＰＸ[20]项目本来进行得一帆风顺。2004年2月国务院批准立项，2005年７月国家环保总局审查通过了该项目的《环境影响评价报告》，国家发改委将其纳入“十一五”ＰＸ产业规划７个大型ＰＸ项目中，并于2006年7月核准通过项目申请报告。投资方的资金也已到位，按计划2007年夏天就应该开工了。

2007年“两会”期间，105名政协委员，向政府提交了一项提案，建议暂缓ＰＸ项目建设，重新选址勘查论证。此提案一经媒体披露，立刻引来厦门人的关注。那段时间，关于ＰＸ的帖子总会成为热门。不久，这些帖子内容变成了手机短信，迅速在厦门市民中流传。短信号召市民们去市政府“散步”，公开表达对ＰＸ项目的不满。对此，厦门政府很快做出了反应。2007年5月28日，厦门市环保局局长用答记者问的形式在《厦门日报》上解答了关于ＰＸ项目的环保问题。5月29日，负责ＰＸ项目的腾龙芳烃（厦门）有限公司总经理林英宗博士同样以答记者问的形式在《厦门晚报》发表长文，解释了ＰＸ工厂的一些科学问题。5月30日，厦门市常务副市长丁国炎召开了一个非常简短的新闻发布会，正式宣布缓建ＰＸ项目。但是，政府的一系列举动并没有说服老百姓。6月1日，“散步”在警察监视下如期举行，所幸双方都没发生过激行为。

在这种情况下，厦门市政府很快改变做法。6月5日，厦门市科协印刷了数万份宣传册，随《厦门日报》散发给市民。这份名为《ＰＸ知多少》的小册子图文并茂，