熊光清：党代表任期制――党内民主建设的制度创新

摘 要：实行党代表任期制是中国共产党总结无产阶级政党对党的代表大会制度长期探索和中国共产党多年探索与试点经验基础上进一步完善党的代表大会制度的重大举措，是中国共产党党内民主建设的重要制度创新。中国共产党实行党代表任期制是改革和完善党的代表大会制度，保障党代表实现代表权利和履行代表职责的重要措施，并可以为实行党代会常任制准备一定的基础。建立和完善党代表任期制，要明确党代表的任期，规范党代表的职责；创新党代表工作方式，发挥党代表经常性作用；加强党代表任期制的制度建设，健全党代表职责保障机制；不断完善党代表任期制，积极推进党内民主建设。

关键词：党代表任期制；党代会常任制；党内民主；制度创新

作者简介：熊光清，对外经济贸易大学国际关系学院副院长、副教授，主要从事当代中国政治发展研究。

2007年10月，党的十七大指出：要“完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制，选择一些县（市、区）试行党代表大会常任制。”[1]党的十七大通过的新修改的《中国共产党章程》规定：“党的各级代表大会代表实行任期制。”2008年7月，为了贯彻党的十七大精神，中共中央发布《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》，明确规定，“实行党代表大会代表任期制”，以“推进党内民主建设，提高党的执政能力，保持党的先进性”。2009年9月，党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》再次强调，要“落实和完善党代表大会代表任期制”。所谓党代表任期制，是指按照党的规章制度，党代表经选举产生、获得代表资格后，其任期与同级党代表大会当届届期相同，并在任期内，保障党代表的权利，要求党代表履行相应职责，从而完善党的代表大会制度，推进党内民主建设的一种制度设计。党代表任期制的主要内涵是：以党内制度的形式对党代表大会代表的任期加以明确，使代表任期在同级党代表大会当届届期得到法理性确认和保护；党代表在同级同届党的代表大会召开和闭会期间，享有代表资格，行使代表权利，履行代表职责，发挥代表作用；完善党的代表大会制度，推进党内民主建设。实行党代表任期制，是推进党内民主建设的一项重要制度创新，具有深远的历史意义。

一、党代表任期制：党内民主建设的历史选择

党代表任期制与党代会常任制有密切联系，但也有区别。党代表任期制是党代会的代表与它所选举产生的委员会的资格和权利同时存在，任期与换届同委员会的任期与换届同期。[2]党代会常任制就是由全体党员通过民主方式，选举从中央到地方的各级代表，并在一定时间内就召开一次党的代表大会（一般至少一年一次，即年会制），能够经常性地履行其最高权力机关的职责。对于无产阶级政党而言，从马克思、恩格斯创立党代表大会年会制开始，到列宁丰富与发展党代表大会年会制，再到中国共产党探索和实践党代表任期制与党代会常任制，经历了一个比较漫长的探索过程。

共产主义者同盟成立之初，马克思、恩格斯就特别强调要重视党的代表大会的作用，并且提出要保证党代表大会每年按期召开，即实行党代表大会年会制。他们参与起草的共产主义者同盟章程明确规定：“代表大会于每年8月举行。遇紧急状况中央得召集非常代表大会。”[3] 1847年召开的共产主义者同盟“一大”一致同意马克思、恩格斯所提出的党代表大会年会制方案。马克思、恩格斯虽然创立了党代表大会年会制，但在当时实行起来非常困难。共产主义者同盟曾于1847年6月和11月底12月初两次举行代表大会，但1848年欧洲革命发生后，直到1852年共产主义者同盟宣布解散，再没有召开代表大会。国际工人协会（即第一国际，1866-1873年）对代表大会年会制进行了较好的探索，除1870年因普法战争爆发没有召开代表大会外，每年都召开了代表大会。第二国际（1889-1914年）存在25年间，共召开过9次代表大会。

列宁力图实践马克思、恩格斯创立的党代表大会年会制，并创立了党代表会议年会制以弥补党的代表大会年会制的不足。1898年，俄国社会民主工党成立，列宁考虑到公开开展活动的难度，初期没有采用马克思、恩格斯创立的党代表大会年会制。1905年4月，俄国社会民主工党召开第三次代表大会，列宁主持通过的《俄国社会民主工党党章》明确规定：“党的最高机关是党代表大会。代表大会由党中央委员会召开，每年一次。”[4]这表明，俄国社会民主工党准备遵循马克思、恩格斯创立的党代表大会年会制。1906年，俄国社会民主工党召开了第四次代表大会；1907年，俄国社会民主工党召开了第五次代表大会。此后，年会制又被打断。1912年，俄国社会民主工党召开第六次代表大会。1918年，俄国社会民主工党第七次代表大会将党的名称改为俄国共产党（布尔什维克），简称俄共（布）。从1919年至1923年，俄共（布）定期召开了党的八大至十二大的五次党的代表大会。1922年8月，列宁还决定每年在两次党的代表大会年会之间召开一次党代表会议，实行党代表会议年会制，以弥补两次年会之间党的代表大会无法发挥作用的不足。党代表会议由党中央召集各省委员会和各民族地区委员会的代表组成，其规模和职权比党的代表大会小一些，其目的在于更好地发挥党的代表大会闭会期间党代表的作用。列宁还就如何开始党代会，如何使党代会成为党的最高权力机关，如何贯彻执行党的决议等问题进行了探索。[5]列宁逝世后，斯大林逐渐抛弃了党的代表大会年会制的传统，也没有继续实行列宁所开创的党代表会议年会制。

中国共产党对党代表大会年会制也进行过较长时期的探索。中国共产党的一大到六大基本上实行了党的代表大会年会制。1945年，党的七大召开，并作出了三年召开一次党的代表大会的规定。但是，由于各种原因和条件限制，直到1956年，隔了11年才召开党的八大。党的八大把实行党代会常任制写入党章，党章规定：“党的全国代表大会每届任期五年。”[6]158 “党的省、自治区、直辖市代表大会每届任期三年。”[6]160 “党的县、自治县、市代表大会每届任期二年。”[6]1611958年5月召开的党的八大二次会议是到目前为止党的历史上惟一一次全国党代会常任制会议。但是，后来党内民主生活越来越不正常。1969年，党的九大召开，隔了13年。党的十大（1973年召开）和党的十一大（1977年召开）均比党章规定的召开时间提前了一年。

党的十一届三中全会以后，随着中国社会主义民主政治的发展，中国共产党开始对党代会常任制和党代表任期制重新进行探索。1987年，党的十三大确定了“在改革开放中加强党的建设”的大思路。1988年开始，党代会常任制在基层进行试点。2002年，党的十六大提出：“扩大在市、县进行党的代表大会党任制的试点。积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。”[7]根据这一要求，各地积极开展了党的代表大会闭会期间发挥党代表作用的试点工作。试行党的代表大会常任制的做法主要有两个方面：一是实行党代表任期制，二是实行党代会常任制。实行党代表任期制，主要规定党代表的任期、明确党代表的职责、完善选举制度、建立发挥党代表作用的制度、加强对党代会代表的教育管理等。试点地方普遍建立了联系制度，有的地方建立了党代表联络处，有的地方还建立了党委委员联系代表、代表联系党员、党员联系群众的制度等。实践证明，实行党代表任期制，是在党代会闭会期间发挥党代表作用的重要制度形式，有利于完善党的代表大会制度和推进党内民主建设。党的十七大着眼于这些经验，为进一步发挥党代表的作用，推进党内民主建设，作出了实行党代表任期制的决定，并将其写入党章，作为党的一项基本制度固定下来。

可见，中国共产党实行党代表任期制，是在总结无产阶级政党对党的代表大会制度长期探索和中国共产党多年探索与试点经验基础上进一步完善党的代表大会制度的重大举措，对党内民主建设具有重要的推动作用。

二、党代表任期制：党内民主发展的重要制度建设

党的代表大会制度是实现党员当家作主的最重要的党内民主制度，实行党代表任期制是改革和完善党的代表大会制度，积极推进党内民主建设的一项重要的制度创新，并可以进一步为实行党代会常任制准备一定的基础。

1．实行党代表任期制是进一步完善党的代表大会制度的制度创新

党内民主是指全体党员作为党的主人，平等地直接或间接地决定和处理党内一切事务。[8]党内民主要通过党内民主制度来实现和保障，必须用制度的形式来规范和保证党内民主的落实和党员民主权利的实现。党内民主制度涉及到党内生活的许多方面，在党内能够实现党员当家作主的最根本的制度就是党的代表大会制度。林尚立认为：“党代表大会制度是党的一项带根本性的组织制度。”[9]党的代表大会制度是党内民主制度的根本制度，关系到党内民主建设和党内权力运作的全局，能够决定和影响其它党内民主制度。因此，进一步完善党的代表大会制度就成为推进党内民主建设的重要战略举措。

实行党代表任期制，是完善党的代表大会制度的一项重要内容，是建立健全党内民主制度的一个重要方面。1956年4月，毛泽东在谈到党代表大会常任制对党的代表大会制度建设的好处时说：“有了常任代表制度，每年就非开会不可。”[10]党的十六大以来党代表任期制的试点工作表明，实行党代表任期制有利于通过党的代表大会发展党内民主，充分调动代表参与党内事务特别是参与重大问题决策的积极性，带动广大党员更加关心、更加主动地参与党内事务，增强党的活力；有利于充分发挥党的代表大会作为最高权力机关的作用，加强和改善党的领导，提高党的执政能力和领导水平；有利于加强党内监督，推进领导机关、领导干部的作风建设，及时发现和纠正党内出现的各种问题，始终保持党的先进性和纯洁性；有利于党的代表大会更好地发挥作用，密切联系党与群众的关系，密切党群干群关系，增强党组织的影响力和凝聚力；有利于提高党的代表大会的权威性，维护党的团结统一，保证全党步调一致地为实现党的纲领和任务而共同奋斗。可见，实行党代表任期制，有促于完善党的代表大会制度。

2.实行党代表任期制是党代表有效履行代表职责、充分发挥代表作用的制度保障

党代表任期制，就是通过制度形式对党代表的任期进行明确界定，使党代表任期在同级党代表大会当届届期得到法理性确认和保护，党代表在党代表大会召开和闭会期间，享有代表资格，行使代表权利，履行代表职责，发挥代表作用。这一制度的主要着眼点是为充分发挥党代表的作用，特别是闭会期间的作用提供基本的制度保障。

中国共产党实行党的代表大会制度，由代表大会和它选举产生的委员会作为党的领导机关，代表党员行使党的权力，管理党内事务。发展党内民主、实现党员当家作主必须切实保障党员当家作主的民主权利。党代表由选举产生，代表党员的权利和意志，在党内事务管理和党内民主建设中的发挥着重要作用。邓小平在党的八大上阐述实行代表常任制的好处时说：“代表由于是常任的，要向选举他们的选举单位负责，就便于经常地集中下级组织的、党员群众的和人民群众的意见和经验，他们在代表大会会议上，就有了更大的代表性，而且在代表大会闭会期间，也可以按照适当的方式，监督党的机关的工作。”[11]实行党代表任期制，对于切实保障党代表履行职责，行使民主权利十分重要。

3．实行党代表任期制可以进一步为实行党代会常任制准备一定的基础

党代表任期制与党代会常任制有区别也有联系。可以说，实行党代表任期制是实行党代会常任制的基础之一，实行党代表任期制并不一定意味着就实行了党代会常任制；但是，实行党代表任期制是实行党代会常任制的条件之一，实行党代会常任制必然要求实行党代表任期制。党代会常任制最基本的含义有两层:一是党代会年会制，即党代会每年至少召开一次会议。不仅如此，党代表联名提议，符合需要，还可以召开多次党代会。二是党代表常任制，即党代表的身份资格在同级同届党代表大会期间都有效。这就要求不管是党代会开会期间还是闭会期间，党代表都要通过一定的组织渠道和活动平台发挥作用。[12]党的十七大论及党的代表大会代表任期制时，强调的是“实行”；论及党代会常任制时，强调的是选择一些县（市、区）“试行”。也就是说，现在党代表任期制是全面推行，党代会常任制是部分地方试行；同时，