郭正林：农村权力结构的民主转型：动力与阻力

为了研究村民选举后农村权力结构的民主转型，笔者对1998年底开始的广东省村委会首届选举及2002年的换届选举进行了跟踪观察，发现在广东首次推行村民选举时候，不少村支书及乡镇干部对民主选举持怀疑、观望甚至抵制的态度①，而顺利当选为村主任的王家村（本文的所有村名都有改动）村支书，显示了欢迎和支持村民选举的态度。毫无疑问，如果这样的村支书多了起来，农村民主转型的阻力就会减低。由此引申的问题是：农村权力结构民主转型的动力和阻力分别是什么？这是本文所要回答的问题。

一、经受民主选举的农村权力结构

透视中国农村的政治经济结构，不难发现，经济比较发达的村庄大多是“发展型权威主义”的村庄②。这类村庄具有如下一些特征：第一，存在一个核心人物。这个人物一般是上面和下面都认可的领导人。这个领导人扮演着多重权力角色，最重要的身份角色就是“村书记”。他们的身份还可以变换为村公司总裁、董事长、总经理等等，而最传神的角色符号就是“大老板”。这个村集体的“大老板”是有个人魅力的权威，被公共舆论塑造成村庄共同体的道德楷模或公正秩序的化身。村集体经济的发展成就是他们的主要政绩，这种政绩不仅加强了他们的权力，也巩固了他们的政治地位。第二，权力的继承由村里的最高掌权人来决定。在位的掌权人把培养接班人作为十分重要而神圣的事情，他们一般从其亲信甚至子女当中培养或圈定接班人。这种交班方式被村里人所认同，觉得是合情合理的事情。即使在这样的村庄里推行选举，往往是举行一次“民主的宴会”，结果仍然是“大老板”选定的人。第三，“经济挂帅”取代“政治挂帅”。无论他们如何做政治宣传文章，如集体政治学习、唱革命老歌、把村集体创业史改编成戏剧表演等，实质上都是“文化搭台、经济唱戏”，而重振集体经济的根本目标是重建社区福利共同体。这种福利共同体的经济社会特征，一是以雄厚的集体经济为基础；二是村集体经济通过工业化和市场化经营而壮大；三是建立了村内人共享的福利分配制度；四是个人所得福利分配，不仅取决于村籍、村龄和贡献（如股份多少、工时多少），而且同遵纪守法、行为规范等村内约束相挂钩。

1998年前的广东农村，除了广州和深圳，其余都是实行农村管理区体制。在那些集体经济比较发达的农村（主要分布在珠江三角洲地区），具有明显的“发展型权威主义”的特征。在实行村民选举以前，村干部的权力来自于上级授权，其实质是国家权力在乡村社会的延伸。与内地那些“超级村庄”所不同的是③，广东农村管理区领导人的权威，更具官僚权威的特性。

农村管理区是乡镇政府在农村设立的派出机构。深入到这种管理区的内部结构，就不难发现一个管理区由多种组织要素所构成。这些组织之间的权属关系模糊，产权边界不清晰，从而导致内部结构复杂多变。全省各地农村管理区的职能及组织设置五花八门，也就不存在一个统一的农村官僚制模式。农村管理区的管辖范围一般沿袭生产大队，而生产队大多被重组为经济合作社。经济合作社是具有法人地位的集体经济组织，以法人代表为社长，由其掌握社的行政公章和财务公章。经济合作社的联合体被称之为“经济合作联社”，其经济产权不属于管理区办事处所有。

农村管理区办事处的主要干部由上级政府选拔任用，办事人员则由乡镇政府聘用。管理区干部实行合同责任制，其工资待遇由乡镇财政统筹解决，不足部分由县市财政拨款补助。在一般情况下，管理区办事处的一般干部从当地选拔。作为“一把手”的管理区支书一般由乡镇党委委任或委派。在权力配置上，管理区党支部书记负责全面工作，管理区办事处主任是行政责任人，他们大多兼任经济合作联社社长。

广东农村经济发展在全国名列前茅，这得力于本省农村工业化和城市化先行一步。然而农村民主制度建设却成了全国的“尾巴”。如何解释这种“一头一尾”的反差？一个基本事实判断是，在1988～1998年这10年，是广东农村工业化和城市化突飞猛进的10年，也正是实行农村管理区办事处体制的10年。这表明广东的农村管理区体制有其历史合理性，促进了农村工业化、城市化以及农村福利共同体的建构：第一，农村经济资源的工业化配置。考察广东农村特别是珠江三角洲农村工业化进程，不难发现，在“包产到户”的时期，非集体化的农村改革使广东农村集体经济普遍瓦解。瓦解后的农村经济形态也是一家一户的小农经济（在贫困的粤北山区，这种经济形态依然普遍），小农经济不可能适应农村工业化的发展要求。因而，在广东农村工业化的进程中，管理区体制促进农村资源的工业化配置的基本经验，就是以权力的集中促使农村土地、资金、劳动力等经济资源向非农产业的有效配置，最有特色的制度措施就是土地股份合作制④。第二，公司化的农村经营管理体制。从“政治挂帅”转变到“经济挂帅”后，农村管理区的中心工作就是发展经济，而“发展经济”的含义主要是招商引资、兴办企业、开发“工业村”、兴建“三高农业园”等等。为此，乡镇政府一般设“某某镇经济发展总公司”，而管理区则以农村经济合作联社为基础成立“某某管理区（村）经济发展公司”。随着村集体经济总量的聚集，不少农村推行公司化治理，进行村级“政企分开”改革，把村公司与村政组织的财务收支分开，村公司财务实行独立核算，村政组织则设立村级财政。第三，重建农村社区集体福利。尽管管理区的性质是乡镇政府的派出机构，但管理区的经济仍然是农村集体经济。无论在农民心目中，还是在基层干部看来，管理区不过是换了个名称的“生产大队”。由于管理区的权力资源主要来自于农村，因此管理区必须以社区集体主义为发展导向，重建农村社区福利共同体。在珠江三角洲许多农村，建立了程度不同的集体福利制度，如免费入幼入学、养老保险、合作医疗、集体福利分配（年终人头分红、老人利是、节假日奖金等）。社区集体福利的重建增强了农民对农村管理区的社会认同。

1998年以来，广东农村管理体制开始民主改革。基本内容就是在全省范围内撤消农村管理区、设立村委会，实行村民自治制度。具体改革措施是：村委会成员必须由村民直接选举产生；村里的重大事情要由村民会议、村民代表会议或户代表会议讨论通过；实行村务公开，村务每年至少公布2次，财务每月公布1次；在村委会换届选举前，进行离任审计，审计结果必须张榜公布。这些制度的推行，从根本上改变了镇与村、农村党支部与村委会、乡村干部与村民群众的关系。农村管理区体制的变革，导致乡村组织结构的变化。本课题研究表明，从省到市，从市到县，尽管遇到的阻力不少，但各级地方党委和政府对农村民主转型发挥了主导作用。其基本动机是按照国家法制统一的原则，保障《中华人民共和国村民委员会组织法》在广东省的贯彻执行⑤。其重要目的是约束日益膨胀的基层干部的权力，改善党群干群关系，巩固执政党在农村社会的政治根基。从各地反映的实际情况来看，农村民主转型的阻力主要来自乡镇和管理区两个层次。然而，地方高层领导特别是省级领导出于政治战略的考虑，以自上而下的政治压力消解了自下而上的官僚抗拒。

二、精英转变：支持与抵制

农村权力结构的转型深刻反映了农村社会制度环境和社会角色结构的变化。从制度环境来看，这反映了从“政治挂帅”到“经济挂帅”的转变；从社会角色结构来看，则反映了从过去的“阶级精英主导”到“多元精英结合”的转变。

（一）精英转变与民众支持

在80年代以前，中国农村政治是阶级精英主导的政治。所谓阶级精英，就是在农村社会处于优势地位的“贫下中农”的政治骨干。这些阶级精英之所以能够掌握村庄的政治经济大权，在于他们的阶级出身是“根正苗红”，立场坚定，在历次政治运动中都是上级的依靠对象。这个群体具有四个基本特征：一是家庭阶级成分以贫农为主，二是大多在50～60年代入党，三是文化水平以初小为主，四是阶级觉悟高。然而，在80年代中期，这批人大多失去了实权，成为村里的“三老”，即老支书、老党员、老社长。目前，他们在村里还有一些影响力，他们仍然是老人们的意见领袖，“老年协会”是他们的活动场所。笔者观察到，在广东首届村委会选举中，仍有部分老支书、老队长积极竞选，发动老同志拉票，夺回了部分失去的权力。

在80年代中期，农村普遍完成了领导人的代际转化。新上台的村干部，主要来自当时的“专业户”、“万元户”和高中毕业生，时龄35岁左右。他们的阶级成分不再是清一色的“贫下中农”，部分地富子女也受重用。随着“阶级成分”这个政治标签的拔除，上级在考察入党对象、选拔干部的时候，不再审查个人的家庭阶级背景，而是突出“德才兼备”的要求。广东在1988年建立农村管理区体制后，这批人大多数成为上级聘用的“合同干部”，部分佼佼者还被提拔到乡镇领导岗位，进入权力阶层⑥。

借用马克斯・韦伯的科层制（Bureaucracy）概念，这种农村管理区实际上成了乡镇政府行政科层组织的“附加层级”。正是通过这个附加层级，村级干部也就被整体纳入乡镇政府的体系之中。这种政治整合，不仅强化了乡村官僚对国家权力的认同，而且使国家权力能够顺畅地延伸至村庄社会。那些在市场经济中崛起的农村经济能人，如果不进入这个附加层级，就被排挤成农村政治权力的边缘人。事实上，村里那些边缘化的经济能人，财富足以在城里购买商品房、开高级轿车，他们的公司、家庭也都开始迁移到城市，远离村庄了。可村里人忘不了他们，因为他们可带来的实惠一是就业机会，二是经济帮助。结果，与农村干部威信下降形成鲜明对照的是，经济能人的社会威望却在不断提高。

笔者研究发现，不以民主选举为基础的农村权力结构具有以下特征：第一，双重庇护关系的形成。一是表现在乡镇领导是农村管理区领导的庇护人。这种庇护关系一般都渗透了特殊的私人交情，因此，私交越深，庇护关系越牢靠，被庇护者的权力地位也就越巩固。作为一种政治报答，村领导对作为庇护者的乡镇领导言听计从，尽力完成上级下达的指标任务。二是表现在村领导又是其他村干部的庇护人。受其庇护的一般不是一两个人，而是一个呈梯队结构的小团体。这个小团体也就是“村级干部培养梯队”。第二，控制性稳定。渗透了私人交情的双重庇护关系一旦形成，以这种庇护关系为基础的权力结构就有了稳定的基础。村级领导人对这种权力关系的维护，除了加大感情投资（所谓壮大社会资本）之外，就是加强组织控制。第三，对局外人封锁。所谓“局外人”就是那些庇护圈子外的人。而且，越是那些在村庄内有影响力的局外人，如经济能人和“三老”，越难接近和分享权力，因为这些人是村庄公共权力的挑战者。

然而，公开竞争的选举制度把这一切秩序都搅乱了。首当其冲就是编制完好的庇护关系网络。村民选举不仅切断了乡镇与村庄之间的原有庇护关系，而且打破了村庄内部的庇护关系网络，从而导致以庇护关系网络为基础的“村级干部梯队建设”成了多余的工作。结果，村民选举使农村权力组织成为动态的、开放的结构。这种动态和开放性，既瓦解了“局内人政治”，也敲破了针对局外人的屏障。村庄内部的所有利益组合，无论是以“三老”为核心的老人派、以管理区原班子为主体的实权派、以家族认同为特征的家族派、以私营企业主为主体的老板派，还是那些无帮无派的泥腿子，都有可能通过竞选而进入村庄的公共权力系统，从而促使农村权力结构的变化。

王家村的朱书记是实权派人物。他从1990年开始当权，经历了两次村民选举，都高票当选，成为“不倒翁”。可以说，这个人属于韦伯所说的“法理型领导”。朱书记有很强的法律意识，他用3年多的时间修完了法律大专业余课程， 获得大专毕业文凭。在访谈中，他多次强调，过去那套行政命令的方法是行不通了，“不能用官去治群众，应当由群众去治群众”。他解释到：“由群众治群众就是村民自治，就是法治。党的领导也必须是依法领导，党支部不依法办事，村委会就会拿《村组法》与支部斗，支部也不一定会赢。”他强调“一肩挑”的作用，认为“主任兼书记的，工作好做得多，要是不兼，就会内讧，神经错乱”。因此，他要求支部成员都要积极参与竞选，“如果党员连竞选都不敢参加，还留在党支部里面干什么！”这个村庄在他领导下，集体经济搞得不错，班子也比较团结。2001年村级集体收入70多万元，村民人均年纯收入超过3500元，是本县的明星村⑦。

在广东首届村民选举中，