虞崇胜：警惕特权现象的蔓延和制度化趋势

30年前，邓小平在《党和国家领导制度的改革》的讲话中指出：“形形色色的特权现象”是“党和国家的领导制度，干部制度”中“主要的弊端”之一，并且认为如果不坚决消除这一弊端，则“势必使我们的干部队伍发生腐化”[1]。30年后的今天，虽然我国经济社会获得了快速的发展，但是邓小平所说的“形形色色的特权现象”并没有得到有效的遏制和清除，反而是借着改革开放和经济社会大发展之机进一步发展起来，以至于形成了人们十分耽心的制度化趋势，严重地影响着改革开放和整个社会主义现代化事业的发展。因此，摆在中国执政党面前的一个十分紧迫的任务，就是如何深化政治体制改革，从思想上和制度上遏制和消除政治和社会领域中大量存在的形形色色的特权现象。

一、特权现象的种种表现

特权现象是一种反社会、反权利、反法制、反制度的政治现象。一般而言，特权是指个人或集团凭借经济势力、政治地位、身份地位等而在经济、政治、文化等领域所享有的特殊权利或权力。这些权利或权力有的为法律所规定，有的在法律规定之外，它们都是建立在对权利或权力分配的不公正的基础之上的。在阶级对立的社会里，它是建立在人对人的剥削与压迫的基础之上的，并且是由生产资料私有制所决定。在非阶级社会里，各种特权现象则主要是由社会权利和权力的分配原则的不公正所导致的。作为特权现象的主体，可以是个人，也可以是一个集团，其个人或集团所享有的特权可以是特殊的权利，也可以是特殊的权力，或二者兼而有之。

在当下的中国，虽然制度化的特权现象并不存在，但是由于对特权现象打击和清除不力，加之变革社会新旧制度交替所带来的制度间隙，致使特权现象不仅没有得到有效的遏制和清除，反而凭借其特别能扩张的本能迅速渗透到社会的各个领域，并且呈现出一种值得高度警惕的制度化趋势。综合目前中国不同领域存在的特权现象，大体呈现出如下特征：

其一，权力的垄断性和扩张性

权力是调整政治和社会关系的强制性力量。只要存在政治和社会关系，权力就有存在的必要。问题是，权力集中和扩张的自然秉性决定了凡是没有受到制约的权力必然会被滥用。任何权力，只要没有制约，就容易形成垄断;而权力一旦形成垄断，就必然演化为一种特权;一旦形成特权，他人不能染指，掌权者就可以为所欲为。近年来媒体爆出许多类似于园林管理处，殡葬管理处、街道办事处、村委会等所谓“清水衙门”的重大腐败案件，说明腐败现象与是否是“清水衙门”或“油水衙门”没有关系，只要是有权部门，只要权力是垄断性的，即权力是没有受到制约的，就有可能甚至是必然导致腐败。上述一些“清水衙门”之所以会产生重大腐败案件，就是因为这些“清水衙门“的人事权和决策权是一种非制约性的权力，而被其主要领导人所垄断了，故而这些领导人就可以利用这些垄断的权力设租和寻租，捞到非法的种种好处。

与权力的垄断性相伴随的是权力的扩张性，其具体表现之一就是借改革之名增设新的官员职位。改革开放以来，每次机构改革都没有跳出精简――膨胀――再精简――再膨胀的怪圈，其中重要的原因就在于存在着特权现象，可以说官员职位的扩张是特权存在的必然产物。近年来，机构改革虽然不断推出了一些新招，比如实行“合署办公”、试行“大部制”等等，但官员的职数始终减不下来，甚至出现越改革官员职数越多的趋势。比如，各级党委常委和行政首长本来是有职数规定的，但有的地方借工作需要之名，拼命增设常委职数和副职。本来一个厅级单位规定的职数是1正5副，但如今的厅一般都达到1正7副或8副;一个地级市党委常委规定的是9位，但山东省东营市委常委竟有14名之多;本来在副职中设立常务是为了便于协助正职工作，有1个足矣，而有的单位竟设了2个常务副书记和2个常务副市长(副校长);作为贫困县理应尽量减少干部编制以减轻财政负担，而安徽省有名的贫困县――望江县竟有12名副县长;深圳市实行大部制改革后，将不同的部门合并在一起，的确撤并了不少机构，但机构撤了人员并没有减下来，甚至出现了一个市直机关有1个正职20个副职的奇怪现象;最近北京市将宣武区和崇文区撤销分别合并到东城区和西城区，也明确宣布不撤减任何人员。何以会屡屡出现机构精减而人员不但不减反而扩张的现象呢?毫无疑问是特权在作怪，特权以其惯性逻辑推进着各级机构官员职位的扩张。

其二，权利的特殊化和等级化

本来权利是普遍的，即对所有人都是平等的，权利平等是权利思想和权利制度的基本原则。如果将某种权利赋予某些特定的人，特别是赋予握有公共权力的个人和群体，就必然形成特权现象。毛泽东当年针对苏联的高薪制度曾提出，绝不要实行对少数人的高薪制度，而应该合理地逐步缩小而不应当扩大党、国家、企业、人民公社的工作人员同人民群众之间的个人收入的差距，要防止一切工作人员利用职权享受任何特权。但是，毛泽东时代并没有能够解决权利特殊化和等级化问题，当下中国权利的特殊化和等级化现象反而借助现行体制的漏洞和改革的间隙有所滋长。比如，有的地方在招聘公务员时，对官员子女、家属给予许多特殊照顾。前几年，浙江省温州市龙湾区委组织部、人事劳动局、监察局招考公务员时明确将非干部子女排除在外，其招录公务员的红头文件的名字就是《关于考录副科级以上领导干部子女的补充规定》。最近江西九江市宁武县在录取事业单位负责人员时特别规定了一个条件：只招正科级干部子女，其他人员一律免谈。还有的省在建立社会保障体系时，不是强调社会全覆盖，而是将公务员单独出来作为一个特殊的系列，公务员退休后的福利待遇明显高于企事业单位。本来作为人民公仆的国家党政机关工作人员，不论职位高低，其所享有的权利应是平等的，但事实上党政机关等级森严，不同等级的机关人员其待遇是很不相同的。一些垄断性国有企业的高管人员不仅享有高薪，还享有诸多的特殊权利。高校本来是教学和科研单位，没有什么特殊权利，但有的高校也将教授们分为三五九等(什么资深教授、特聘教授、长江学者、等)，每个等级都给予不同的待遇和权利，人为地撕裂了教师队伍，导致教师之间隔阂和冷漠，挫伤了不同类别教师的积极性和创造性。诸如此类的特权现象实在是太多，不尽一一列举。

权利的特殊化和等级化的直接结果是导致人们对权力的崇拜、敬畏和盲从。在行政权力支配一切的社会氛围下，整个社会的价值观都向权力倾斜了，近年来的“考公务员热”从一个侧面折射出人们的这种心理变化。据人力资源部公布的数据显示，2008年全国公务员考试共有64万人通过审核参加考试，考录比约为46∶1;2009年的全国公务员考试报名人数更是一路飙升，达到百万人，各职位平均竞争比例为73∶1。2010年全国公务员考试竟出现了“万里挑一”的局面。这种追逐权力的现象甚至也蔓延到被称为象牙塔的高等学校，如今大学里的行政人员往往比教师更吃香，南方的一所大学竟发生过40多名教授争抢一个处长职位的事情。之所以有这么多教授争抢处长职位，是因为处长们握有重要资源的分配权和处置权。

从理论上来说，在民主体制下，任何人都不能独享某种权利，因为只要有某种权利被某人所独享，就必然构成对其他人权利的侵害，甚至夺走了别人的自由。

对此，西耶斯有过深刻的阐述：“同样地，任何人也不应对法律未予禁止的事物拥有独一无二的特权;否则就是夺走公民们的一部分自由。我们亦已指出，凡法律未予禁止的都在公民自由的范围之内，都是属于大家的。让某一个人对属于大家的东西拥有独一无二的特权，这等于为了某一个人而损害大家。这种作法既表现了不公正的思想，又表现了最荒诞悖理的思想。”[2]

其三，职务的终身制和世袭制

职务的终身制和世袭制是专制时代的产物，也是维持专制制度的体制或制度保障。从本质上讲，职务终身制和世袭制与社会主义和民主体制是背道而驰的，社会主义和民主体制就是要从制度上废除职务终身制和世袭制。在我国，自邓小平提出要废除领导职务终身制以来，制度化的职务终身制似乎遭到了否定，但是变相的或事实上的终身制仍然存在。比如，有的机关和单位的领导可以无限制地转换职务，在一个部门任期满了可以转到另一个部门继续任职，有的局长因重大事故被免职却能转任党委书记职务;有的部长、局长名义上已经退休，但事实上仍然握有所在部门的重要人事权和决策权;有的学术机构和教学单位也存在职务终身制的问题。比如，目前的中国科学院院士和工程院院士是不退休的，有的学校的文科资深教授也是不退休的。尽管这些是学术性的职务和称谓，但是只要是不退休的，且享有特别的待遇，并握有一些重大事务的决策权，就必然形成一种特权，即一种少数人享有的权利。诚然，两院院士和资深教授们都是在学术上或教学上作出重大贡献的人，应该给予充分肯定和鼓励。但是，这并不能成为他们享有特权和不退休的理由。事实上，许多人在评为院士和资深教授之后，由于种种原因并没有再作出什么重大成就，因为任何人的能力和精力都是有限的，而且让一个80岁以上的老人不退体继续满负荷地工作，那不对他的健康和生命的一种摧残吗?

至于职务的世袭制，自辛亥革命推翻帝制以来，早已从理论上和根本制度上给予了否定。但是，近年来随着“官本位”现象和“官本位”思想的抬头，职务世袭制的现象也有所滋长，已经引起了社会各界的普遍关注。其中比较突出的就是所谓“官二代”现象。本来，官员的子女与平民的子女一样，完全可以通过正常的法定程序进入政界工作。但是，在现实生活中，由于公务员职业稳定、待遇好、地位高和社会就业压力大等原因，人们对于公务员职业趋之若鹜，而一些在位的公务员则利用自己种种关系拼命地将自己的子女纳入到公务员队伍中来。还有人为了使这种做法合法化，特别制造出一种貌似合理的理论：那些通过民主选举的方式选出来的人难以保证他们信仰社会主义，为了使社会主义江山永不变色，还是将国家权力交给红色子弟比较放心。“官二代”现象的出现，从本质上讲，是一种破坏社会公平和法治精神的官场体制或官场形态，它已经触及到社会最敏感的政治神经，理所当然要受到一般公民和社会舆论的指责。

其四，体制的保守性和僵滞性

在当下中国，只要不是生活在真空里，就会耳濡目染很多“官员腐败的故事”。从中央到乡镇，甚至是一个村支部书记，腐败案件层出不穷，且有愈演愈烈之势。从我们身边的经验出发，很难找到哪位官员是没有给上级送礼送钱就升任的，尤其是地方政府，也很难有哪位官员不在位上捞取一点好处的。甚至连一些传统被认为的“清水衙门”，如园林管理处，殡葬管理处、街道办事处等等，也不断有腐败案件被曝光。有一句笑话讲，“把如今的官员拉出去，全毙了有冤枉，隔一个毙一个有漏网”，不论实情如何，这起码反映出一般民众的焦虑和愤懑心态，也反映出腐败现象的常态化趋势。这也从一个侧面说明，以权谋私已经成为大众看待官员的一种常有心态。特别值得警惕的是，这种腐败现象不只是存在于官场，甚至深入到社会的每一个角落，在人们日常的生活中，只要涉及到权力的分配和使用的事务，或多或少地都存在吃拿卡要的情形。对此，人们似乎已经习以为常、见怪不怪了。其实，这才是最可怕的，它从一个侧面折射出现行的体制存在着不容忽视的弊端，其中最突出的表现就是现行体制的保守性和僵滞性。

在通常情况下，腐败现象的滋生和蔓延与特权现象的存在是表与里的关系，也就是说特权是产生腐败的终极根源。而特权现象之所以存在，与个人品性无关，从根本上来说，它是体制的保守性和没落性的必然产物。我们知道，任何体制都内含有进取和保守两个层面的因子，当经济社会生活已经发生重大变革而体制没有进行及时的调整和更新的时候，原有体制的保守性和僵滞性就会显露出来，于是体制就只能在旧轨道上惰性运行。一旦体制的保守性大于其进取性，就必然产生特权现象，因为这时候要维护原有体制就只有巩固原有的权力关系，赋予官员以某种特权，使之能够效忠于原有体制。而官员一旦享有了某种特权，而且得到了旧体制所赋予的某种“正当性”，官员队伍就会拼命地去推护这些特权。于是，官员队伍就会因此而板结化，形成为一个凝固的既得利益集团。这种既得利益集团一旦形成，体制内的变革就十分困难了，体制的僵滞性就会明显地体现出来，因为既得利益集团不会主动地去改变它，只有通过类似于革命式的变革才能打破原有权力和权利格局，通过建立新的体制来重新配置权力和权利关系，而这正是前苏联原有体制崩塌的深层原因之一。