王绍光：中国政府汲取能力下降的体制根源

所谓制度就是人类用以约束自身的一组法则。人类社会中充满了各种制度。为什么人类愿意生活在自己制定的条条框框中呢？因为只有有所约束才能有所作为。如果我们不在某些方面约束自己的手脚，就不能更有效地使用它们。为自己设置一些障碍的目的是为了让我们能专心致力于某些途径而不是分心旁鹜。唯其如此，我们才能集中力量积极进取，从而避免纷乱的事物分散自己的精力。

然而我们必须认识到并非所有规则、制度都是有效的。一些制度之所以低效，一是因为参与制度设计和运作的政治和经济人物受与社会公益背道而驰的一己私利驱动。如果这些人“特别偏好促进再分配而不是促进生产活动，偏好造就垄断，而不是提供竞争条件；偏好限制机会而不是扩张机会，”（North，1990，9）他们设计出来的制度就不太可能增进社会的效率。然而，并非所有低效的制度都源于其主要设计者的恶念。低效的制度也可能是其设计者无意造成的。比如，有缺陷的制度设计可能提供“错误”的机会，施加“错误”的约束力，产生“错误”的激励效果，并且奖赏“错误”的行为。有缺陷的制度与完美的制度一样，制约着人们的行为，所不同的是采取了“错误”的方式。有缺陷的制度效能差表现在两个方面：首先，它们产生的结果与其设想者的初衷背道而驰；其次，这些结果不可能增进全社会的利益。

本文探讨的是，造成制度不完善的原因以及有缺陷的制度为何会引起低效率。它包括两个部分：第一部分阐明了构成有效制度的基本要素，并探讨这些要素对产生效率的重要作用。由于缺少某些关键要素，有缺陷的制度就不能像有效的制度那样带来高效率，低效率因此接踵而来。第二部分讨论1980～1993年间中国的中央地方政府财政关系。这个时期，中央地方关系的制度安排存在着很多缺陷，从而导致中央和地方的财政都陷入了困境。为了使中央和地方的财政关系趋于合理，中国于1994年建立了新的财政体制。新体制是否克服了旧体制的缺陷，以及新体制运行的状况将另文讨论。

有效制度的基石

制度的作用归根结底就是解决激励机制问题。假设人们是理性的，他们就会尽量趋利避害。如果生活在制度真空中，人们不太可能相互协作，因而他们会不断面临囚徒困境。制度建设的目的是通过提高某些行为的代价，并奖赏另一些行为，来解决激励机制的问题。制度可以通过改变人们的“相对收益”及其“偏好顺序”，来限制他们的选择范围，从而引导他们干某些事，不干另外一些事；制度为人们协调其选择提供的指导有助于减少他们互动关系中的不确定性，使之走向有序化。

制度说到底是一组规则。只有通过设立规则和执行规则，制度才能运作。“规则的作用在于指导人们未来的行动。”[1]规则可以惩罚、禁止某些行为，还可以鼓励某些行为。要使规则有效地指导未来行动方向，它们必须满足三个条件：明确无误，具有约束力，并得到严格实施。

（1）在明确相关团体中所有成员在各种相关场合下做出的选择的代价和收益时，规则决不能含混不清。具体的说，规则应该是公开的，这样相关团体的成员才能知道他们究竟能够从其选择中得到什么好处；[2]规则应该是明了的，这样人们才可以对其作出恰当的注释；规则应该是具有普遍性的，这样同类事物才会受到同样的处置；规则应该是没有漏洞的，这样才能防止有人钻空子；最后，规则应该是具有确定性的，这样违规者才无法开脱责任。关于最后一点也许还应多写几句。允许人们随机应变的规则的确可以让大家更灵活地应付无法预料的事件。只是给人们太多灵活选择的规则，就很难区分什么是对付意外事件必须采取的行为，什么是趁机破坏规则的行为。如果两者间缺乏明确的界线，规则的实施即使不是不可能的，至少也是代价奇高。

（2）规则是为约束各方事后行为而事先设定的限制。规则的作用是确定游戏的玩法。它不允许任何游戏参加者在既成事实之后单方面更改定规。政治、经济人物的动机往往在时间上缺乏一贯性。他们也许会事先接受某些规则，但事后他们也许会为了自身利益而希望不履行已作出的承诺。这样一来，事后修改游戏规则对他们就很有诱惑力。所以，要使游戏规则具有真正的约束力，就必须能够杜绝各方的事后毁约的行为。

（3）规则只有在能确保服从的时候才会具有约束力。如果当事人的利益完全一致，在不存在外部强制力的情况下，规则也许也能收效。但这种情况很少出现。因此，另一种保证规则实施的作法在很多情况下更重要，这就是：外部制裁的威胁。这种威胁是为了增加违规行动的潜在代价，从而减弱这类行为的吸引力。制裁必须足够严厉，以削弱不履行义务所能带来的好处。它们应严厉到使这种行为不再是占主导地位的策略选择。同时，必须建立一种检验违规行为，衡量此类行为轻重程度，以及惩治违规者的机制。如果制裁手段足够严厉并有充分把握保证实施，那么人们在违反游戏规则前就会三思而行。[3]从这一点上说，只有在保证实施的情况下，规则才可以持续有效；因此在任何制度设计中，实施机制的建立是至关重要的。

当制度运行中缺少前面提及的三个因素中的一个或几个时，我们就可称这一制度是有“缺陷”的。有毛病的制度不可能有效，因为它们不能有效地降低信息成本、减少不确定因素，也不能建立人们相互关系的稳定结构。

（1）即使在理想的制度下，监督成本也很高。如果规则模棱两可，衡量和评价社会成员的行为就非常复杂并且代价高昂。假如规则自身有毛病，就很难判断游戏各方是否违反了规则。规则的含糊还会使争执与讨价还价变得难以避免，这两者都是成本高昂。讨价还价的成本包含各方付出的时间、精力等代价。此外，如果效率要求各方通力合作，讨价还价却可能造成拖延，甚至谈判破裂，这其中的损失也不可低估。[4]此外，由于含混的规则不能确立解决争端的明确标准，潜在的争执者在冲突中会把大量有价值的资源投入非建设性的行为。规则越模糊，对机会主义行为的约束则越松懈。模棱两可的规则因而鼓励了机会主义。

（2）没有约束力的规则同样也会使机会主义行为显得诱人。可轻易加以改变的规则，较之不能擅加更改的规则在运作的内在联系方面有着本质的区别。如果一位社会角色的事后机会主义被容忍了，其他人就可以如法炮制。况且，假如可以事先预见事后机会主义，又有谁愿意严肃对待游戏规则呢？其结果可能是机会主义的盛行。

（3）当规则的实施机制太弱时，机会主义行为的代价也会很低，因为被抓住的可能性较小，抓住后所付出的代价也不高。在这种制度环境下，有多少人能抵制诱惑而不去行骗、逃避责任、铤而走险以攫取利益呢？

总之，由于给了人们太多的自由裁量权，有缺陷的制度设计不可能提高团结协作的收益或背信弃义的成本。既然这样的制度设计不能减少人类相互作用中的不确定因素并建立秩序，它的效能当然会很差。

中国财政困难的制度根源

财政困难

众所周知，中国的经济改革取得了令人瞩目的巨大成功。1978至1995年间，中国的实际国内生产总值（GDP）年均增长近10%，堪与东亚其他国家和地区经济“奇迹”媲美；而中国的人口是这些国家的三十（与韩国相比）至四百（与新加坡相比）倍。但非常值得注意的是，在这段经济繁荣时期，中国政府却不得不竭尽全力提高收入以实现财政收支平衡，因为财政收入的增长远远滞后于GDP的增长。政府公开公布的资料显示，在上述17年中，政府财政收入占GDP的比重从近31%跌至不到11%，下降20多个百分点。政府开支与GDP之比也有较大幅度的下降，但跌幅要小一些。结果预算赤字持续增加。更为严重的是，目前各级政府的资金都严重短缺。中央政府的财政状况尤其如此，其在国家财政收入中的比重大幅下滑，从改革前的约60%降至1994年的不足33%。尽管地方政府收入在国家财政收入中的比重有所增加，它们在GDP中占的比重也下降了。这一比重在2/3的省份里缩小了10%还多。我们完全可以说，地方和中央政府都陷入了严重的财政困难。[5]

为何在经济高速增长期里，中国的财政收入却如此戏剧化地减少了呢？我们如何解释这个“中国悖论”呢？当然，部分解释在于政府的意愿。为了进行经济改革，政府必须下放权力，包括资源配置权力。这也正是国家财政预算占GDP的比例在改革头六年中下降10%的原因所在。然而，在以后年份里，意愿并不能解释下降。因为从80年代中期开始，政府采取了许多措施设法提高“两个比重”，即财政收入占GDP的比重和中央收入占国家财政总收入的比重，但都徒劳无功。

本文试图证明有关中央一地方财政关系的制度设计存在的缺陷，国家增收能力的下降正是这些制度缺陷造成的。

政府财政关系的主要特征

自中国1978年开始经济改革以来，其财政体制在1980、1985、1988和1994年经历了四次重大结构调整。调整的基本目标是相同的，即：调动地方政府的积极性，使之加强财力动员的能力，同时维护并加强中央的财政能力。本文只讨论前三次改革，1994年改革留待另一篇文章讨论。尽管这三种体制各有不同，它们却都具有以下五个特点：

1.收支划分。理论上政府收入应以来源区分，分为三个基本类别：中央收入、地方收入和分成收入。同时，不同级别的政府承担不同的支出责任。

2.基数。收入和支出这两种基数非常重要。基数值一般是依各地在确立某种新体制前一年的财政收支决定的。

3.收入分成。它是财政改革的核心，也就是说，各省可以保留一部分地方收入用于地方开支。一省留成的多寡取决于以下两个因素：（1）该省所适用的收入分成办法，以及（2）具体的留成比例。[6]分成办法决定地方政府是提留总税收的一个固定数额，一个固定百分比，还是提留税收超额完成部分的一定的百分比。分成办法因各省经济性质和税收能力的不同而有所区别。另一方面，留成比例通常依其一省收支平衡的基数而定。

4.一对一谈判。因为缺乏确定基数的通行方式，分成办法和留成比例这些收入分成的基本参数就得通过协商来解决。每省单独就这些参数问题与中央政府进行讨价还价，以确立与中央的特定财税关系。这样，各地根据各自与中央达成的交易上缴不同数额或比例的地方收入。

5.税收管理。一方面，税权是高度集中的；所有税种的税基和税率都由中央政府确定，包括地方税和分成税。另一方面，征税权几乎已全部下放。除了属中央所有的几个不起眼小税种外，几乎所有税种的征收工作都由地方政府掌握。

尽管这三个财政体制间存在细微差别，以上五个基本特点在1980年到1993年间却始终没变。

有缺陷的制度

具有以上五个特征的三种财政体制有何不妥呢？

首先，中央地方间的资金流动虽然说起来有规则可依，这些规则本身却很不清楚。

尽管书面规定的制度给人的印象是中央和地方收支责任划分明确，实际上这种划分只是名义上的存在。在大多数情况下，除中央收入外，一省的所有税收是绑在一块的，全部要参加分成。有时，连中央收入也包括在内。一省适用的分成法和留成率通常与其收支基数更为相关，而中央地方各自理论上的收支责任反倒不那么重要。然而，确定收支这两个基数，分成办法和分成比例都无明确的原则可循。含混的分成制度使讨价还价显得比规则还重要。

讨价还价本身也没规矩。各省分别与中央进行交易。结果，各省的分成方式和分成比例都不一样，[7]中央、地方间的财税关系因此特别纷繁复杂。在1980年至1993年间，中国始终有五种以上不同的中央、地方收入分成办法并存。即使那些采用相同分成方法的省份，其分成比例也颇有差异。[8]

这种制度安排使得讨价还价的技巧至为重要。“提高生产率和改善资源配置的方式的回报也许还不如巧妙灵活的讨价还价的回报高。但是，不管这种谈判技巧本身如何值得称赏，它们完全无助于提高经济效率。”[9]

讨价还价也使得各方对下一轮谈判的结果心中无底，这样就容易促使中央和地方政府放弃长远打算，只注重眼前利益。

更为重要的是，讨价还价的过程缺乏透明度，这可能助长省区之间的强烈的不公平感。上缴率高的富裕省份会觉得受到了专断的中央的盘剥；而贫困省会感到来自北京的补贴不够用。[10]如果这种不公平感持续下去，就会转变为对整个制度安排的不信任，从而破坏中央与地方关系的基础。

假如在这段时斯内还存在什么明确的规则的话，那就只有一条，即底线法则：只要一省完成了与中央商定的指标，它有权任意支配当地财政资源。