李强：后全能体制下现代国家的构建

中国自1978年以来的改革已经进入关键时期。一方面，二十多年的改革大大激发了个人的创造性，激发了经济的活力，中国经济取得了举世瞩目的成就。但另一方面，社会控制机制的弱化也逐步明显。市场经济正常运作所需要的秩序尚未建立。腐败、贿赂、走私、假冒伪劣商品泛滥、司法混乱、甚至黑社会猖獗，这些都在逐步削弱正常经济生活赖以运作的社会政治秩序。

对这种局面，国内学术界已有诸多讨论，并取得一定的理论成果。譬如，最近十多年来经济学、政治学与社会学关于新制度主义的讨论激发了人们对市场经济正常运作所需要的制度环境的关注，这些制度环境既包括正式的政治与法律制度，也包括道德、社会习俗等非正式搏弈规则。学术界关于国家能力问题的讨论引发了对国家能力问题的持续探索。最近，更有学者从国家构建的角度分析我国政治改革所面临的问题。[1]

笔者以为，“国家构建”的概念为理解中国目前的政治改革提供了一个十分有意义的视角。它可以帮助我们从理论上理解社会控制机制弱化的症结，并探索解决的途径。本文将尝试以这一视角探讨中国政治改革的一些问题。首先，本文将试图展示，现代社会的基本特征之一是现代国家的构建，现代国家是市场经济正常运作不可或缺的基本前提。进而，本文将运用全能主义与后全能主义的概念分析我国的国家特征以及它与现代国家的区别。[2]最后，本文将试图展示，我国面临的一个重要改革课题是在后全能主义状态下实现现代国家的构建。

一、现代国家的本质

为了探讨国家构建问题，首先有必要廓清国家的概念。在中文的语境下，国家至少有两方面的含义：第一，与英文中的country相近，指谓一种政治单位或政治实体，它是国际法中行为的主体。第二，与英文中的state相近，它特指不同于社会及其他组织机构的一套独特的制度(institutional)形式，这种制度在社会中履行某些特定的职能。国家构建所关注的是后一种意义上的国家。

就西方历史而言，国家作为一种制度是从15世纪开始出现的。这种新近出现的国家制度与古希腊、古罗马与中世纪的城邦、帝国或封建制度有重大区别。由于许多人将古代与中世纪的制度也称为“国家”，为了讨论问题的方便，我们将把15世纪以来形成的国家制度称为“现代国家”，所谓国家构建指的是现代国家构建。

可以毫不夸张地说，现代社会的本质特征之一就是现代国家的兴起。德国著名法学家吉尔克(Otto Gierke，1841-1921)曾将现代社会的特征简要地概括为个人自主权与国家主权的并存，并将这两点视为现代社会与传统社会的根本区别。[3]这就是说，在现代社会，一方面，个人从传统的家庭、家族、地域或宗教认同的阴影下独立出来，成为社会构成的基本单位，个人权利成为现代法律保护的主体对象。另一方面，“国家”作为一种制度从众多的社会控制制度(如封建的、宗教的等)中脱颖而出，成为现代社会的权力中心。

关于现代国家，韦伯的定义颇具权威性。根据韦伯，现代国家的特征是，第一，国家表现为一套制度或曰机构(institutions)?第二，国家以特定的领土为界域;第三，更为重要的是，国家垄断了合法使用暴力的权利。[4]

在韦伯理论的基础上，德国社会学家诺贝特・埃利亚斯(Norbert Elias，1897-1990)在《文明的进程》中十分细腻地概括了现代国家的特征，描述了西欧国家――特别是法国与英国――现代国家形成(state formation)的过程。关于现代国家的特征，埃利亚斯写道：

我们所谓的现代社会尤其是西方社会――是以相当程度的垄断为特征的。个人被剥夺了自由使用军事武器的权利，这一权利由不论何种形式的中央权威所保有。同理，对财产或个人收入征税的权力也集中在社会的中央权威手中。这样，流入这样权威的财政手段维持了它对军事力量的垄断，而后者反过来又维护了对税收的垄断。这两者没有主次之分，它们是同一垄断的两个方面。如果一方不存在，另一方会自动消失，尽管在有些时候，某一方面的垄断统治会比另一方面受到更强烈的动摇。[5]

埃利亚斯将现代国家概括为对合法使用暴力的权力的垄断与对税收的垄断，实在是精辟之论。然则，仅仅有这两项垄断，尚不足以构成完整的国家概念。完整意义上的现代国家还有另外一个特征，用埃利亚斯自己的话来说，这就是对权力与税收的垄断“从个别人手中逐渐过渡至越来越多的人的手中，最后变为作为整体的相互联系的人际网络职能，这是一个由相对的‘私人’垄断走向‘公共’垄断的阶段。”[6]

对于这项特征，美国著名经济学家奥尔森的新著《权力与繁荣》中有颇为精彩的讨论。当然，奥尔森的兴趣与埃利亚斯不同。他的目的不是对国家的兴起进行历史的考察，而是对国家的逻辑进行理论分析。为了理解国家的本质，奥尔森将国家政权与土匪或黑社会进行比较。他认为，最初的国家起源于土匪。当一组土匪对一片领土有了稳定而长期的控制时，换句话说，当他们垄断了在这一领域“使用暴力”的权力时，他们就可能有某种利益冲动，将随意的抢劫、偷窃改变为以某种固定方式的掠取，这种掠取通常采取税收的形式。为了长期而稳定地获得收益，“一个有足够力量控制与保护一块领土的土匪就会有强烈的兴趣定居下来，穿起王袍，成为一个提供公共产品的独裁者。”[7]这样，在奥尔森看来，开始提供公共产品是土匪转变为国家统治者的关键一步。

如果将韦伯、埃利亚斯以及奥尔森的概念结合在一起，似乎可以概括出现代国家的基本特征。

第一，现代国家体现为在特定领土上存在一套独特的机构，这一机构垄断了合法使用暴力的权利。德国政治学家卡尔・施密特用一种颇为极端的说法将这种权力表述为“杀人”的权力。[8]这种说法乍一看十分荒唐、专断，但深入思考，就会发现他是以一种极端的方式表达现代国家的特征。所谓使用暴力，无非是用强制的方式强迫个人或群体按照某种方式行为，而不按照其他方式行为。法律体现的是暴力的运用。直到最近，在相当多的国家里，违反法律的最高代价是被依法处死。国家对外使用暴力的目的也是用杀人的方式强迫另一个群体按照某种方式行为。

国家垄断合法使用暴力权力这一特征是现代国家与传统国家的根本区别之一。在西方中世纪，合法使用暴力的权力分散于不同的机构、人员手中。譬如，领主及其封臣都在不同程度上拥有使用暴力的权力;教会有宗教裁判庭，有时某些行会有自己的规则，自己的处罚机制。在传统中国，家族、行会、地方势力都在不同程度上拥有合法使用暴力的权力。西方社会走出中世纪、迈向现代化的过程是一个韦伯称之为逐步理性化的过程。理性化过程在政治上主要体现为理性的、法理的权威的兴起。在这一过程中，传统的家族、宗法、地域、宗教权威逐步丧失了对合法使用暴力的权力的垄断。一种超地域、宗法、宗教的国家机构垄断了制定规则与强制性实施规则的权力。

国家对合法使用暴力的垄断是在特定的领土上建立具有普遍性特征的法律秩序的基础。在传统社会，譬如在传统中国，尽管在理论上说，“普天之下，莫非王土，率土之宾，莫非王臣”，但在事实上，由于国家对合法使用暴力权力垄断的有限，法律的实施并不具有普遍性。在欧洲，直到近代民族国家构建完成之前，统治权力分散化的特征远远超过中国。我们所熟悉的德国统一之前的历史便是这方面的例子。德国在统一之前，邦国林立，关税多如牛毛，缺乏统一的、具有普遍性的法律，严重影响现代资本主义经济的发展。惟其如此，建立一个统一的、具有普遍性的现代国家制度是十九世纪以后德国思想家们经久不衰的主题。

第二，现代国家对使用暴力权力的垄断是以它对税收权的垄断联系在一起的。通过垄断税收建立公共财政以满足国家的财政需求。这是现代国家特征的第二个重要方面。法国思想家布丹很早就强调公共财政对于国家运作的决定性意义，并形象地将公共财政比作国家的神经。[9]经济学家熊彼特甚至将公共财政作为理解一个社会的起点。他写道：“公共财政是考察社会的最好起点。……一个民族的精神、文化水平、社会结构、其政策所导向的行为――所有这些以及其他内容都明明白白写在它的财政史中。”[10]韦伯在研究传统中国政治时，强调中央财政能力的不足是造成传统中国国家能力极为有限的根本原因。[11]在很大程度上，这也是中国近代现代化进程步履蹒跚的重要原因之一。正是基于这一视角，黄仁宇先生曾断言，整部中国的历史可以通过税收这一视角来理解。最近若干年来，国内学术界对我国改革开放以来国家汲取税收的能力有许多富有成果的讨论。其中最重要的是王绍光等学者对国家汲取能力的研究。[12]

第三，国家垄断合法使用暴力的权力与税收的权力，目的不在于为国家机构自身或国家机构的成员谋求福利，而在于为一国的人民提供“公共产品”。这种公共产品至少包括对内提供服务与秩序，对外提供安全保障两方面。这一特征也就是奥尔森所谓的国家政权与土匪或黑社会区别的根本。当然，保障公共权力以提供公共产品为职责是所有社会政治理论关注的永恒主题。诸多原因可能导致公共权力以追求私人利益而非提供公共产品为目标，譬如公共权力的行使者腐败堕落，以公共权力作为追求私利的手段，从而导致国家权力的弱化。但我们目前讨论的重点并不是公共权力行使者个人的行为方式问题。就国家构建问题而言，我们所关注的重点是从制度设置的目标看，国家权力机构的职能是单纯以提供公共产品为职责，还是同时兼具谋求机构自身福利的职能。这涉及我们下文将要提到的国家的自主性问题，也涉及国家权力的公共性问题。

当然，这里所描述的现代国家是韦伯所谓的“理想类型”的现代国家。事实上，没有任何国家能够完全实现理想类型的现代国家。即以美国为例，尽管美国是一个理性化程度相当高的国家，但美国社会仍然保留了某些前现代的特征。譬如，直到今天，美国公民仍然有拥有枪支的权利。在这个意义上，国家并未垄断合法使用暴力的权力。

二、现代国家与社会经济发展

当人们对市场经济所需要的制度条件淡忘得较为长久之后，就逐渐以为市场经济完全是一种自我调节的机制了。理论家开始强调自发秩序的可能性与合理性，声称理性的个人通过博弈或重复博弈可以构建理性制度。正是在这种知识背景下，西方新自由主义学者在为前苏联设计改革方案时，罔顾市场经济与市民社会发展所需要的政治与法律环境，天真地以为只要消除国家的控制与干预就会自然而然地导致市场经济，结果使前苏联的改革弊端丛生。前苏联改革也许并不意味着市场经济的失败，但它确实展示了，在缺乏必要的政治与法律条件下推行市场经济是行不通的。

当然，也有人在普遍的淡忘中保持一份清醒。经济史专家波拉尼在其著作《大转变》中描述英国都铎王朝时期市场经济的兴起时指出，市场经济不是自发、自然形成的，而是人为创造的。市场经济的产生必须以某种独特的政治、法律制度为前提。他指出，“我们决不能假定市场规律会自动发挥作用，除非能够表明预先存在一个自我调节的市场。只有当市场经济的制度条件(institutional setting)存在的前提下，市场规律才具有相关性。”波拉尼以一种嘲讽的口气写道，都铎时期英格兰的政治家们并未遗忘这一常识，但后来的经济学家们却把市场经济的存在作为理所当然、不需要任何先决条件的现象。[13]

最近二十多年来经久不衰的新制度主义经济学、政治学、社会学对现代市场经济的制度条件作出了更深入的研究。诺斯在这方面的贡献已经受到国内学术界的广泛关注。诺斯尤其强调国家与现代经济的关系。他注意到：“创造一个国家是经济增长的必要条件。但另一方面，国家也是人为的经济衰退的渊源。”[14]诺斯学术努力的核心可以归结为探索能够为市场经济运作提供条件的国家模式。与诺斯相似，奥尔森在《权力与繁荣》中将经济繁荣的条件概括为一种特定的国家。这种国家的特征是，它有足够强大的权力来保护产权、保障契约的实施，但又受到特定的限制，使它无法以自身的行动剥夺个人的产权。奥尔森将这种政府称为“市场促进型政府”。[15]奥尔森这里所描述的政府只有在现代国家中才可能出现。

与新制度主义经济学相关，最近出版的Robin Cantor等学者的著作从多重学科的视角详细分析了市场经济所需要的条件。作者愤愤不平地批评西方主流发展经济学家致力于倡导发展中国家模仿西方成熟市场经济国家的做法，“却罔顾构建支持市场经济运作的制度性基础设施。