刘泰洪：地方政府间竞争的路径演变和路径依赖

摘要：政府间竞争是多级政府行政体制的产物，存在一个演变的过程，具有自身特有的演变规律和变迁轨迹。在制度变迁理论的视角下，路径演变和路径依赖分别刻画了地方政府间竞争的变迁轨迹和制度惯性。地方政府间竞争的路径演变表现为利益依附竞争、利益自觉竞争和利益自主竞争；分权化改革中地方政府的权力截留、地方政府的共容利益、计划体制下政府干预模式和地方政府间职位晋升的不合作博弈则构成了地方政府竞争的路径依赖。

关键词：地方政府；竞争；路径演变；路径依赖；制度变迁

一

经济领域中竞争是一种理所当然的现象，是创造社会福利的重要源泉。在政治领域中，公共部门具有竞争性这一现象在许多国家中逐渐变得普遍①[斯蒂芬。贝利：《地方政府经济学》，北京大学出版社2006年版，第338页].布雷顿（A.Breton）认为，政府在本质上是具有竞争性的，这种竞争性表现在一国内政府与政府之间，也表现在政府与本国的各社会机构之间②[Albert Breton，CompetitiveGovernments ：A n Economic Theory of Political and Public Finance，NewYork：Cambridge Uni2versity Press ，1996，pp.181-311].在我国，随着地方政府自身利益的强化，政府间的竞争也日益凸显。有学者运用产权、制度和博弈理论分析了中国地方政府间竞争问题，他们认为，20世纪80年代初的地方分权政策导致了地区间竞争③[张维迎、栗树和：《地区间竞争与中国国有企业民营化》，《经济研究》1998年第12期].另有学者指出，在既定的政府管理体制下，经济分权导致地方政府之间围绕经济资源展开竞争④[周业安：《地方政府间竞争与经济增长》，《中国人民大学学报》2003年第1期].实际上，政府间竞争是多级政府行政体制的产物，单一中央政府体制不存在地方政府间的竞争。在多级政府的体制框架下，地方政府也必须拥有必要的财权、事权和其他与利益相关的竞争工具，否则，地方政府的竞争也不可能展开。

从我国地方政府财权、事权和竞争工具的获取过程而言，地方政府间的竞争存在一个发展演变的过程，从制度变迁理论的视角分析，这一过程具有自身特有的演变规律和变迁轨迹。

新制度经济学认为，只要个人有选择自由，制度就会为满足人们的需要而演化和变革⑤[柯武刚、史漫飞：《制度经济学：社会秩序与公共政策》，商务印书馆2000年版，第495页].从这个意义上讲，现代社会中的制度变迁是一个永恒的持续不断的演化过程。经济学家在分析人类制度演变的过程中提出了多种制度变迁模型⑥[具体内容参见科斯等《财产权利与制度变迁―――产权学派与新制度学派译文集》，上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第270～276、295～301、327～339、371～400页]，这些模型对制度变迁的分析虽各有侧重，但基本逻辑是一致的，都认为制度变迁是对新的利益源的捕捉，是一种社会逐利行为。据此，制度变迁应该反映一个基本的目标模式，即在特定制度装置下参与人受新的获利机会的驱使，改变现有行为规则而形成的一种博弈均衡的演变。

制度变迁过程中存在着不同的利益集团，它们从自身的利益出发来核算变迁的成本和收益。由此，变迁结果可以看作不同的利益集团相互博弈后形成的一种利益均衡。在我国行政体制改革过程中，中央政府（权力中心）和地方政府（局部权力中心）处于不同的地位，拥有不同的权力，它们对变迁的方向和内容也有不同的选择偏好。在这种权力格局下产生的制度变迁，如果不是基于一致同意，尽管中央政府可以凭借合法暴力的后盾使某一制度强制运作，但由于它违背了局部权力中心的利益，局部权力中心可能并不按照这一制度规则来运作。在这一变迁过程中，作为局部权力中心的地方政府为了主动谋取更多的制度利益，地方政府与中央政府间以及不同地方政府间的竞争博弈就不可避免了。实际上，在中国经济结构变迁中，除中央政府作为权力中心发挥着制度供给主体的作用外，地方政府因依法管理一方区域内的公共事务而成为局部的权力中心，也具有自己独立的行为目标和偏好函数，它们在改革过程中也扮演着谋取潜在制度利益的“第一行动集团”的角色，也会利用行政力量主动地追逐本地经济利益，在制度层面上做出自己的权衡选择和博弈竞争。也就是说，在国家主导的制度变迁具有“非帕累托最优”性质时，地方政府会从自身利益考虑，对上级的制度供给意愿进行“修正”和“曲解”，并且会在利益博弈的过程中与其他层面的政府展开竞争，地方政府间的竞争由此展开。

二

路径演变是制度变迁理论的基本概念，它刻画和描述了制度变迁的轨迹。在中央政府宏观制度供给的背景下，中国地方政府间竞争的路径演变不是随意选择的，也不是理性设计的，而是各权力中心根据成本―收益权衡博弈的结果。笔者试图在制度变迁理论的框架下，轮廓性地梳理出中国地方政府间竞争的变迁图景。

1.利益依附竞争

建国以后，我国实行的是高度集中的计划体制，财政体制上实行“统收统支”，各地方之间的权益分配由中央财政统一拨付，地方政府的利益被吸纳至国家体制中。在这种体制下，利益的表达和集聚永远为统治者所垄断，并从属于正统的意识形态①。[E.J .Perry ，“Labour‘s Battle for Political Space：TheRole of Worker Associations in Contemporary China ”，in Deborah Davis（ed.），Urban S pace in Contemporary China：The Potential f or A utonomyand Communit y in Post―Mao China ，New York ：Cambridge University Press ，1995，p .302]

正统的“利益一致假设”只承认公利的正当，而没有私利的空间，任何基于私利的组织要求，一旦公开表达，都会被视为对公共秩序的威胁。这种制度安排产生的结果压制了地方政府独立的利益表达，使它们实际上成为上级政府的执行机构，地方对中央形成一种利益依附关系。特别是在中央集权的泛政治化时代，一切诉求都要让位于政治需要，地方政府的最优目标函数是寻求上级的政治认可，它们在利益实现方面的任何自作主张都是极其危险的。此时“本质而言，地方政府不是一级相对独立的行政管理主体，对地方事务缺乏行政管理自主权”②[金太军：《中央与地方政府关系建构与调谐》，广东人民出版社2005年版，第178页].也就是说“，地方政府更多地扮演中央政府的代理人角色，而不是地方利益的代表”③[Hans Hendricks and Fang Chunky ，The Political Economy ofChina ‘s Provinces ，London ：Rutledge ，1999，p.5].在这种依附格局下，地方政府间的利益竞争是非常微弱的。但这并不是说当时地方政府间没有任何竞争关系，科尔奈对短缺经济的研究表明，由于决策者对投资的财务风险并不担心（如果遭受财务损失等，国家会帮助摆脱困境），同时由于短缺经济能够保证每种产品迟早都可以出售，因此，计划经济体制下的地方政府存在扩展竞赛的“投资饥饿症”④[科尔奈：《增长、短缺与效率：社会主义经济的宏观动态模型》，商务印书馆1992年版，第39～40页].这表明在利益依附的计划体制制度安排下地方政府间也存在一种竞争，这种竞争由于缺乏正常的利益外显表达渠道，更多地表现为集权体制下政治依附式的竞争。

2.利益自觉竞争

按照诺思的观点“，国家所提供的基本服务是一些根本性的竞赛规则，有两个目标：一个是规定竞争和合作的基本规则，以便为统治者的所得租金最大化提供一个产权结构；另一个是在第一个目标的框架内，减少交易费用，以便促进社会产出最大化，从而增加国家的税收”①[Douglass C.Nort h ，S t ructureand Change in Economic Histo2ry，New York ：Norton Company Inc.，1981，p .24].当计划体制的制度规则既不能使国家租金最大化，也不能促进社会产出最大化时，就意味着该制度规则亟须进行改革，即进行制度变迁。党的十一届三中全会以后，以邓小平为代表的第二代领导人深刻认识到权力集中的弊端，他指出“，权力过分集中，妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，妨碍社会主义建设的发展，妨碍集体智慧的发挥，容易造成个人专断，破坏集体领导”②。[《邓小平文选》第2卷，人民出版社1993年版，第321页]为此，中央政府主动改革高度集权的政治体制，政府的行政管理权力开始有意识地向地方倾斜，拉开了分权让利改革的序幕。此后，1980年国务院颁布实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制，由过去集中的“一灶吃饭”改为“分灶吃饭”，明确划分中央和地方财政的收支范围。一般来说，财权在政府间的分配度量直接关系到各级政府各自利益的满足和实现程度，因而也是政府间利益调整的重要内容。分灶吃饭的财政体制承认了中央和地方各自的利益和地位，地方政府开始拥有了自己独立的利益空间。伴随着权力下放，地方政府从利益依附开始转变为利益自觉，竞争行为也在利益自觉机制的驱动下逐步外显化。有学者对改革初期地方政府间的竞争行为进行了研究，指出它们之间首先是“兄弟”，存在着共同占有资源的“血缘关系”，但它们又有各自所追求的特殊利益，在投资和货币发行领域存在着“兄弟竞争”关系，利益竞争也开始显现③。[樊纲、张曙光：《公有制宏观经济理论大纲》，上海三联书店1990年版，第213～214页]也就是说，这时地方政府目标是一个二元函数，一项是整体利益，另一项是地区利益。由于长期受计划体制政治教化的影响，改革初期整体政治利益还在地方政府目标函数中占有一定的比重，同时地区利益诉求也在不断强化，它们之间的竞争关系也由利益依附转变为利益自觉。

3.利益自主竞争

分权让利的制度变革激发了地方政府的利益诉求。1988年我国在全国范围内实行了财政包干体制，随后，分税制财政体制改革也在全国实施。财政分权和行政放权改变了地方向中央负责一切的利益格局，谋求生存和争取更好的生存成为地方各级政府的共同目标，地方政府自主地去搜寻利益实现途径，利益自主的制度环境初步形成。它们之间已不再是“兄弟关系”，而是利益主体之间的竞争关系，通过竞争，地方政府积聚了钱财，发现有了钱什么都好办，并且钱可以用来润滑各种关系，让钱“生出”更多的钱。在利益自主的格局下，社会成了地方政府实现其利益的“狩猎场”，财政利益成为主要的“猎物”。

一般而言，地方政府所能支配的财力与当地企业经营状况具有直接关联性，地方政府为了获取财政利益最大化，会自主地通过各种方式来促进当地企业发展，推出各种优惠政策吸引更多投资和企业入住，或是直接投资和控制企业，以期获得本辖区利益的最大化。于是，招商引资大战、税收资源大战、贸易封锁、地方保护主义等都在地方政府利益自主竞争的背景下狼烟四起。有学者用“地方产权制度”来描述这期间地方政府的这种利益诉求，以区别于“国家产权”④。[何梦笔：《政府竞争：大国体制转型理论的分析范式》，天则经济研究所内部文稿]见证了这一进程的学者，对地方政府间利益自主竞争的无序行为进行了不同的概括，戴幕珍（J ean ）用“地方法团主义”（local state corpo ratism ）⑤，[J ean C.Qi，“Fiscal Reform and t he Economic Foundation of LocalState Corporatism in China”，Worl d Politics ，1992（1）]魏昂德（Walder）用“厂商化的地方政府”（local government as indust rial firms）⑥，[Andrew G.Walder ，“Local Government as Indust rial Firms ：An Organizational Analysis ofChina ‘s Transitional Economy”，