虞崇胜：论坚持党的领导与坚持人大制度的统一性

摘要：坚持党的领导与坚持人大制度的统一性，是指把坚持党的领导和坚持人大制度结合起来，通过党的领导来保证人制度的政治方向，又通过坚持人大制度来巩固党的领导和执政地位。坚持党的领导与坚持人大制度的统一性既是社会主义国家本质的要求，也是中国特色社会主义政治制度的特色和优势。

关键词：党的领导；人大制度；统一性；社会主义

在十一届人大二会议上，吴邦国委员长突出地提出了加强人大自身建设问题，强调坚持正确的政治方向是做好人大工作的根本，而坚持正确政治方向最根本的是坚持党的领导。在这里，吴邦国委员长实际上提出了一个中国社会主义政治建设中的根本性问题――坚持党的领导与坚持人大制度的统一性。

所谓坚持党的领导与坚持人大制度的统一性，是指必须把坚持党的领导和坚持人大制度结合起来，通过党的领导来保证人大工作的政治方向，同时又通过坚持人大制度来巩固党的领导和执政地位。具体来说，坚持党的领导与坚持人大制度的统一性，集中体现为党的意志与人民的意志的一致性、党的利益与人民利益的一致性。在社会主义国家，人民的利益高于一切，党没有高于人民利益之上的利益，坚持人民的利益就是坚持党的利益。同时，坚持党的利益也就是坚持人民的利益，党的利益是人民利益的集中体现，由于党本身就是人民的代表，所以党的利益与人民的利益具有高度的一致性。但是，坚持党的领导与坚持人大制度的统一性，并不是说党就可以代替人大，也不是说党组织可以凌驾于人大之上。必须明确，作为政治组织的执政党与作为国家权力机关的人大，在职能上是不同的。执政党的职能主要是把握政治方向和进行政治整合，并不直接掌握国家权力;人大的主要职能是制定宪法和法律、通过国家的大政方针和重要人事任免，直接行使国家权力。因此，在组织形式和主要职能上，执政党和人大是各自独立的。正是这种独立性才提出了要将坚持党的领导和坚持人大制度统一起来的要求。

一、坚持人大制度是社会主义国家性质的基本要求

一个国家选择什么样的政治发展道路，必须与这个国家的国情和性质相适应。中国特色社会主义政治发展道路是中国共产党带领全国各族人民，经过长期奋斗和实践找到的正确道路。这条道路最鲜明的特点，就是在政治制度上实行了人民代表大会制度。

社会主义国家是人民当家作主的国家。人民当家作主是社会主义民主的核心和本质。人民当家作主不能只是一句空话，而必须借助于一定的制度载体才能实现。人民代表大会制度是实现人民当家作主的制度形式，这是在新民主主义革命时期就确定下来的。早在1940年，毛泽东在设计新民民主义共和国的国家体制时，就提出了采取人民代表大会制度的设想。他在比较了资产阶级共和国、苏维埃共和国体制后明确指出：“中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。”[①]1945年，他在《论联合政府》的报告中又指出：“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。”“只有这个制度，才既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力;又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会报委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动。”[②]1949年中华人民共和国的成立，标志着中国人民在中国共产党的领导下取得了新民主主义革命的伟大胜利。新中国成立不久，1953年在全国范围内进行了中国历史上第一次规模空前的普选，人民通过选举自己的代表行使当家作主的权利，自下而上地逐级召开人民代表大会。1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议的召开，标志着人民代表大会制度在全国范围内正式建立。在这次会议上通过的《中华人民共和国宪法》，把工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的国家制度和人民代表大会的政体制度，确立为中华人民共和国的根本政治制度，并明确规定：中华人民共和国的一切权力属于人民;人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。

人民代表大会制度自建立以来，除了“文化大革命”期间遭到严重破坏外，其余时间内基本上发挥了应有的作用。特别是改革开放以来，人民代表大会制度建设取得很大进展，在社会主义民主建设中起到龙头的作用，过去被人们所诟病的所谓“橡皮图章”的局面已经根本改观。半个多世纪以来的实践证明，人民代表大会制度是中国共产党和中国人民把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合的伟大创造，是近代以来中国社会发展的必然选择。从制度形式上看，人民代表大会制度是符合中国国情、体现中国社会主义国家性质、能够保证中国人民当家作主的根本政治制度。它植根于人民群众，具有强大的生命力，中国各族人民通过人民代表大会制度牢牢地把国家和民族的前途命运掌握在自己手里;它代表广大人民的共同意志和根本利益，动员全体人民以主人翁的地位投身国家建设，保证国家机关协调高效运转，维护国家统一和民族团结;它不仅反映了全国各族人民的共同利益和共同愿望，也是社会主义政治文明的重要制度载体，集中体现了中国特色社会主义民主政治的特点和优势。

二、坚持党的领导就是坚持人大制度正确的政治方向

一个国家的政治制度，只有坚持正确的方向，才能有效发挥作用，并保持应有的生机和活力。作为中国的根本政治制度，人民代表大会制度是中国人民当家作主的根本途径和最高实现形式。因此，人大制度建设必须坚持正确的政治方向。而人大制度坚持正确的政治方向，最根本的是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，核心是坚持党的领导。

中国共产党的领导地位，是在长期斗争的实践中逐步形成的，是人民的选择，历史的必然，也是明确载入我国宪法的。近代中国以来，各个阶级、阶层和社会势力，围绕中国由谁领导，走什么道路，在中国建立什么样的政治制度和政权组织形式，提出了种种主张。历史对此作出了明确回答：中国只能由中国共产党领导，只能走社会主义道路，国家政权组织形式只能是民主集中制的人民代表大会制度。人民代表大会制度是中国共产党带领全国各族人民经过长期奋斗和实践探索而建立和发展起来的，体现了国家一切权力属于人民，体现了中国共产党的领导地位和执政地位，体现了我国社会主义国家性质。没有党的领导，人民代表大会制度就不复存在;没有党的领导，人民代表大会制度建设就会迷失败方向，人民代表大会制度的优势也就无从谈起。

当然，坚持党对人大的领导，不仅在于人民代表大会制度是共产党领导全国人民在长期的革命和建设实践中建立和发展起来的，而且还在于中国特殊的政治生态决定了各级人大必须接受共产党的领导。其一，中国政治文化中有着需要“领导核心”的传统，政治体制构建是如此，民众的政治心理也是如此，习惯于有一个统一的领导核心进行指导和治理;其二，从体制运作上看也有长处，现代社会需要一个统一的决策中心，才能避免一些无谓的争论，从而保证国家行为的方向性、连续性和有效性;其三，现代中国的人民是一支庞大的队伍，群龙无首不行，只有代表人民根本利益的共产党的领导，才能引导人民步伐齐整地向着共同目标前进，进而实现人民当家作主。从一定意义上讲，共产党领导与一切权力属于人民是并行不悖的。

必须指出的是，共产党对人大的领导，主要是指政治领导，即保证人大的政治方向。其实质内容是支持和组织人民通过人民代表大会这种组织形式来当家作主，是支持各级人大及其常委会的工作，保证他们积极主动、独立负责地行使各种职权。其具体表现是：党组织经常分析和提示国家政治发展趋势，适时地指明政治方向和政治原则;中共中央就全国的重大问题，地方党组织就地方性的重大问题，提出决策建议，经过全国或地方人大审议通过，使之变为国家意志;党组织经常培养和发现德才兼备的人才，向人大推荐为各级国家政权机关的重要人选;党组织经常指示和监督在人大中工作的党员和党组，要求他们踏实地代表人民，并团结非党人士合作共事;党组织还经常向人民群众宣传人民代表大会制度，要求本党党员支持人大工作，维护人大的权威性。同时，各级人大及其常委会应自觉地接受共产党组织的领导，人大及其常委会内的中共党组，在重大问题上应事先请示中共党组织。总之，共产党对人大的领导并不是随意性的、可有可无的，而是通过合法的、程序化、制度化的方式来指导人大工作，其目的不是代替人大工作，而是保证人大工作正确的政治方向。

三、坚持人大制度是巩固党的领导和执政地位的制度载体

在中国，共产党的领导和执政地位不可动摇。因为，一旦动摇，就可能引起政治动荡，使人民的根本利益受到侵害。但是，任何政党的领导和执政都不是一劳永逸的，也不是凭空实现的，而必须借助于一定的制度载体。在中国，巩固和加强共产党领导和执政地位的制度载体主要有两个：一是共产党领导的多党合作和政治协商制度;二是人民代表大会制度。借助多党合作和政治协商制度，使党获得广泛的理解和支持;借助人民代表大会制度，使党的主张和意志经过法律程序转为国家意志，制定为国家法律和政府政策。

人民代表大会制度作为中国的根本政治制度，在整个国家政治体制中处于核心地位。就执政党与人大的关系而言，由于人大是人民当家作主的制度形式和组织形式，共产党执政是保证和实现人民当家作主，于是，在实现人民当家作主这一根本点上，执政党与人大的功能重合了。人大制度建设的好坏，不仅关系到人民当家作主的实现，而且也关系到共产党领导和执政地位的加强和巩固。因此，仅从国家政治体制层面上看，人大制度就是加强和巩固党的领导和执政地位的最好制度载体。

而且，从政治文明的角度看，加强和改进党领导方式和执政方式，既是执政党自身的问题，同时也是整个政治体制的问题，特别是人大制度建设的问题。现在人们普遍认识到，在中国，谁也搞不垮共产党，只有共产党自己，要出问题就在共产党内，因此，必须抓好共产党自身的建设。诚然，这种看法有一定道理，但只是指出了问题的一个方面。如果只是如此，人们不禁要问：为什么建国60年、特别是改革30多年来我们始终将党的建设放在很重要的位置(1957年的党内整风、“文革”中揪“党内走资派”、改革以来的多次党内教育活动、党内民主建设，等等)，可是党内的各种问题(特别是党风廉政方面的问题)反而层出不穷呢?其实，在中国共产党长期执政条件下，党内存在的问题如果只在党内打圈子，而不结合整个政治体制改革去解决，很难找到行之有效途径和方法。因此，如其说中国要出问题就出在党内，不如说中国要出问题在党内，但最终解决问题却在党外。只要整个国家的政治体制没有调整好，共产党内的问题是不可能彻底解决好的。而在整个国家政治体制中，人民代表大会制度处于首位，具有根本的意义。如果人民代表大会制度不能发挥应有的作用，整个国家政治体制就不可能正常运转，从而共产党的领导和执政地位也就不可能得到巩固。反之，如果人民代表大会制度能够充分发挥其根本政治制度的作用，就会带动整个国家政治体制有效的运转，进而推进党的领导方式和执政方式的转变，从而从政治体制上巩固和加强共产党的领导和执政地位。人民代表大会制度这方面的特殊作用，需要在理论和实践上受到格外的重视。

四、坚持党的领导是坚持人大制度的政治保障

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是人民当家作主的根本途径和最高实现形式，是中国特色社会主义政治制度的主要内容。我国宪法明确规定：人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会。人大及其常委会是国家权力机关，是十分重要的政治机关。如同任何政治制度一样，人大制度的加强和完善也需要有政治保障。在中国，这一政治保障就是坚持共产党对人大工作的领导。

坚持党的领导，是人民代表大会制度的性质和要求决定的，是做好人大工作的政治保障。在我国，中国共产党是执政党，党通过人民代表大会制度领导国家事务和社会事务。从党执政的目的和内涵来看，共产党执政就是领导、支持、保证人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。党的领导的实质是保证和巩固人民当家作主的地位，是保证人民代表大会真正成为人民行使国家权力的政权机关。