刘鹏:三十年来海外学者视野下的当代中国国家性及其争论述评*

作者:刘鹏发布日期:2009-10-23

「刘鹏:三十年来海外学者视野下的当代中国国家性及其争论述评*」正文

提要:有关中国当代国家性的讨论,一直是当代海外中国研究学者关注的重要话题。由于经济改革转型所引发的国家转型的复杂性和多面性,海外当代中国研究学者们对改革开放后中国的国家特征有着不同的理解和看法,也引发了一些学术争论。本文运用文献分析的研究方法,将海外学者对当代中国国家定位的观点整理成国家能力、政府―市场以及国家―社会三个维度,并在每个维度内部对已有文献中的观点进行分类归纳,力图展现有关该论题的整个研究图式。此外,结合文献梳理的成果,本文作者也提出了有关当代中国国家定位的一些思考。

关键词:国家性;国家能力;政府―市场;国家―社会;文献述评

*感谢香港中文大学政治与行政系王绍光、李连江、曹景钧教授,中国人民大学公共管理学院非营利组织研究所所长康晓光教授对本文写作的启发与建议。文责由作者自负。本文系中国人民大学公共管理学院非营利组织研究所能力建设项目的阶段性成果(福特基金会资助,资助项目批准号:1090-0453),同时也感谢教育部“211工程”三期子项目“中国特色的公共管理与公共政策学科平台建设”的资助。

在当代中国政治研究领域中,虽然学者们早在20世纪60年代就开始对政治精英和政治制度(包括党、政、军)等国家层面的要素展开研究,但真正相对于社会意义上的国家取向的研究肇始于80年代以来、被何汉理(Harding ,1993)所称的第三代学者。正如裴宜理(Elizabeth Perry)所言,第一代学者受到冷战思维影响而推崇苏式极权主义模式,第二代学者受到“文革”的影响而推崇美式的多元主义模式,而第三代学者则倾向于使用源于欧洲传统的国家―社会关系模式。国家政权建设、市民社会、市场经济发展与民主化之间的关系等等问题的研究在这一时期占据了统治地位(Perry,1994)。从更大的学科环境来看,重新审视中国国家层面的研究,无疑也是受到了20世纪70年代末西方政治学基于对多元主义和行为主义之反思的“国家回归学派”的影响(Evans ,et al .,1985;Binder ,1971;Anderson ,1974;Mann ,1986,1993;189Tilly ,1990;Waldner,1999)。

从对定义的理解上看,国家的概念既可以理解为韦伯式的垄断性暴力机构,也可以看作是与市民社会相对应的政治社会。在西方所谓的“共产主义国家”研究的语境里,国家还可以用来指称列宁式政党控制下的国家机器、官僚组织和意识形态等(Schurmann ,1968)①「有关这方面的研究主要集中在第一代学者中,最典型的代表作是舒尔曼的Ideology and Organization in Communist China一书。此书一方面具有鲜明的结构功能主义特征;另一方面其本身也是冷战意识形态的产物。约翰逊(Charlmers Johnson )曾经把这种“意识形态和组织”当作列宁式国家的研究范式(Schurmann ,1968)。其他运用这种范式的学者还包括巴纳特(A.Doak Barnett )、汤森(James Townsend)等」。有趣的是,不管从以上哪个角度去看,除了极少数学者持有异议外②「例如许惠文认为:通过毛泽东在“大跃进”与“文革”期间的权力下放,特别是人民公社制度的建立,中国大陆成为一种蜂窝状的组织结构,不仅让中国地方主义得以复活,并且更赋予人民公社在过去中国地方主义传统中所没有的功能,使人民公社成为一种具有工、农、商、学、兵等功能的整全式组织;倪志伟也认为,在人民公社时期,农民可以利用将较多的精力用在自留地上、多生孩子等日常抗争方式来反抗国家的粮食征购(参见Shue,1988;Nee,1996)」,大部分学者对改革开放之前的国家特征都持有十分相似的认识。正如弗尼德里克。泰伟斯所总结的那样,毛泽东时代国家的基本特征包括:具有浓厚个人化色彩、权力高度集中、扩张性的国家机构、计划经济以及自给自足的外交方针(Teiwes,2000)。国家通过列宁式政党对经济、社会、文化、武装暴力等进行全面的控制与干预,这种模式被邹谠称为“全能主义”国家(1994)。虽然“文革”的爆发促使第二代学者转向了多元主义的研究路径,但并没有从根本上推翻对毛时代国家的这些基本特征的概括。

始于1978年的改革开放结束了中国国家的全能性,开启了转型的大门。面对“文革”遗留下来的混乱体制,经济改革的任务是:不仅要让国家力量在某些领域逐步退出,更需要从全局的角度重新建立起一个新型的国家体系。因此,改革开放时代的中国国家政权重建是一个具有多向维度的过程,即国家力量的退出、加强和重构交织在一起,构成了一幅纷繁芜杂却十分有趣的图景。正是由于这种过程的特点,当代中国研究学者对毛后时代的国家特征有着不同的理解和看法。总结起来,我们可以根据他们各自关心问题的侧重点做一个大致的梳理。

一、国家能力:集中还是分散?

沈大为曾经列举了当代中国国家研究的14个方面,其中相当一部分集中在国家能力(Shambaugh ,2000)。虽然国家能力是一个多向度的概念,但是学者们仍然力图对改革开放时代中国国家能力的演变做出一个方向性的判断:趋于集中,还是分散?

分散论者认为,改革政策催生了国家体系内部许多新的利益主体,国家不再是铁板一块,他们主要从两个角度来论证。从横向的中央部门关系看,李侃如和奥森伯格通过对石化、三峡工程项目等能源政策过程的个案研究,认为中央领导层可分为最高决策核心、幕僚和智囊结构、垂直直属部门,以及具体执行政策的各个部门四大部分。各部门在发展计划和投资预算方面拥有较强的独立性,因而各个部门都追求自己部门利益和预算的最大化,一个统一的“国家政策”难以形成;在政策执行过程中,每个部门都需要与其他各有关部门反复协调。他们认为,建立在每个官僚部门利益基础之上的利益协商与博弈,是推动政策过程的更深层次原因。因此,他们把这种高度分散的决策结构称为“分散型的威权主义”(LieberthalOksenberg ,1988;Lieberthal Lampton ,1992)。此外,兰普顿也认为,在中国,每个有关部委都有自己区别于其他部委的政策考虑,也都形成了已经被制度化的利益机制;无论谁来当部门领导,都必须按照“观点取决于位置”的逻辑行事;在激烈的政策争论中,每个部委都害怕自己的利益被忽略,因而都从维护整个政权利益的角度将符合自身利益的政策合法化(Lampton ,1987)。此外,史文通过对20世纪90年代军队政治的研究发现,军队内部权威的分散并不仅仅体现在垂直化的组织体系中,也体现在这些组织本身的内部,强调改革开放后军队自身的利益要求以及内部的利益分化正在逐渐增强(Swaine,1992)。

从纵向的中央―地方关系来看,最早从财政角度观察到中国国家财政汲取能力衰退的是黄佩华,她认为,改革开放以来,由于国有企业利润率下降、非国有企业的逃税、避税以及地方政府的免税优惠政策的实施等等,导致中国政府的财政收入占GDP 的比例不断下降。她还强调,中国官方公布的财政赤字不能准确反映实际的财政亏空,因为银行的呆帐坏帐没有计算进去(Wong et al .,1995)。随后,王绍光和胡鞍钢在合著的《中国国家能力报告》中以两个比例(政府财政收入占GDP 的比例、中央财政收入占政府财政收入的比例)为衡量指标,指出90年代初期中央政府的财政汲取能力已经到了崩溃的边缘,中国的国家能力十分孱弱,出现了“弱中央,强地方”的局面(王绍光、胡鞍钢,1994)。白霖甚至认为,中国的改革不是自上而下的,而是自下而上的,地方利益和地方权力的兴起才是推动中国实行改革的最大动力(White ,1998)。

此外,谢淑丽(Shirk ,1993)在研究中国经济改革的政治逻辑中所提出的“双向负责”机制、安德鲁。华尔德(Walder,1995a )提出的“瓦解的国家”、裴敏欣提出的“分散化的掠夺式国家”(Pei ,2006)等都是这种论调的有力佐证。

集中论者并没有否定改革开放时代国家能力逐渐走向分散的趋势,但认为分散论者过于低估了国家的控制能力,尤其是在中央―地方关系方面,两派的分歧十分明显。黄亚生提出了一个有趣的问题:在进行市场化改革的时候,为什么中国没有像前苏东计划经济国家那样充斥着通货膨胀?他的研究表明,虽然软预算的约束体制、不受惩罚的乱投资行为、“文革”后再也没有集中上来的地方经济权力等等都暗示通货膨胀的可能,但是与其他计划经济国家不同的是,中央从来没有丧失过对地方政治权力的控制,特别是对地方官员的人事任免权。此外,官僚选拔任用、换岗体制以及任期年限的缩短,都加强了地方官员对中央的服从程度。因此他认为,中国经济改革成功的地方就在于在经济权力下放的同时,却仍然保持了强有力的政治集权。他甚至用联邦主义来界定这种经济上分权、政治上集权的现象(Huang ,1996)。金山爱(Edin,2003)通过对乡镇干部人事制度的研究发现,改革开放以来,如果以干部任命和人事控制为衡量国家能力的标准,执政党的国家能力并没有下降,改革使得执政党干部任命和人事控制体制更加有效,上级部门通过职务提升、高层兼任职务、干部交流和轮训制度等加强了乡镇政府的人事控制。上级部门政策执行的无效,并不是由于中央对地方官员的选拔任用缺乏控制。

另外,即使从财政政策角度来看,集中论者也并不同意“弱中央,强地方”的提法。同样是测算“两个比例”,杨大利和张乐因则使用了与王绍光、胡鞍钢报告不同的口径。他们将政府预算外收入与规费收入纳入计算范围,其结果显示:一方面中国大陆的比例在国际上处于中等地位,而不是远远低于大多数国家;另一方面,1979-1991年,中央政府在整体预算收入中的比例不但没有下降,而且还持续增加,从而得出了与王、胡报告针锋相对的结论(Yang,1994;Zhang ,1999)。古德曼和西格尔也认为,中央从70年代末期以来实施放权让利体制改革,虽然提高了省级单位的经济自主性,但其主要表现仅限于中央与地方之间就具体利益进行协商和谈判,而非基于根本利益冲突之上的政治性激烈对抗。省级的财政和经济自主性,与政治上损害国家能力的整合性的后果并没有必然的联系(GoodmanSegal ,1997)。帕里斯提出了一个与白霖相对的论断。他通过对温州模式的研究认为,地方的改革动力是需要有中央与地方国家机构联合支持的条件才能出现的,因此中国的改革开放最好被理解为一种双向改革的结合:自上而下和自下而上。

换言之,改革开放的动力,并不像白霖所描绘的那样完全来自地方,高层政治精英和中央政府的作用仍然是主导性的,并没有被地方利益所俘获(Parris,1993)。

可以看出,以上的争论主要集中在两个方面:一是执政党能否对官僚利益集团具有统合能力;二是中央能否对地方政府具有控制能力。

由于概念框架的模糊性,学者们的争论在很大程度上并不构成完全意义上的异见,例如中央对地方人事权的控制与财政权的放松并非不能兼容,王、胡报告的结论与杨大利等人的分析从逻辑上也可以找到一致之处,更加深层次的问题在于收权与放权、预算内与预算外等不同分析角度之间存在着如何的紧张关系。例如,为什么中央在丧失了对地方财政的绝对控制权之后,仍然能够掌控地方的人事任免?预算内与预算外支出衡量结果的差异,对于分析中央与地方之间的财政关系具有怎样的含义?改革的方向不管是自上而下,还是自下而上,两者的互动和协商机制是怎样达成的?此外,关于中国国家能力的定位,应当建立在不同的领域和议题基础之上,例如,强制能力、汲取能力和监管能力等之间就存在很大的差别,不能简单地一概而论。

二、国家与市场:推动者、掠夺者还是监管者?

根据诺斯悖论,国家既可以成为产权的保护者,也可以成为产权的掠夺者。考虑到中国作为发展中社会主义国家的背景,国家还可以成为产权的创造者。因此,围绕着国家在经济发展中的三种角色,学者们争论不休。改革开放后,中国经济的迅速发展,促使学界对政府,尤其是地方政府在经济发展中的角色和功能进行思考,形成了三派观点。

一派是发展国家派。该派充分肯定政府在中国经济发展中的角色和地位,

上一篇 」 ← 「 返回列表 」 → 「 下一篇