李凡：中国民主发展的公民社会路径

一个强大的足以对国家、政府权力进行制衡和约束的公民社会的存在是民主制度得以确立的一个重要基础。这一点是被西方国家发展所验证的。由此，对于第三世界国家的民主发展来看，学者们也都认为一个独立和强大的公民社会的是否存在是发展中国家民主发展的基础。

在学术上，如许多名词一样，公民社会是一个难以以通行语言进行界定的概念。[1]尽管如此，“公民社会”作为一种政治的，抑或是社会的元素的确存在于大多数当代国家政治生态之中。一般来说，通行的观点这样认为：公民社会介于国家(政治社会)和市场(经济社会)之间，独立于国家，独立于企业，具有自主性。公民社会主要由众多旨在保护和实现自身价值和社会利益的公民自愿组织构成。公民社会是一个宽泛的概念，它首先涵盖了所有国家和市场之外的组织、社团和协会，宗教组织、 工会、专业协会、商会等等都被包含在其范畴之内。除此之外，公民个人自愿的活动、社会性的活动也都属于公民社会的范畴。

公民社会具有非官方性、非赢利性、自主独立性、自愿性的特点。公民社会本身是由自愿性的民间组织构成，它们不隶属于国家，不具有政府组织的属性。它们同样不属于企业，不具备盈利、追求利润的特点。它们属于“民间”，属于从国家掌控中划分出来的一块独立空间，它们与政府和公司经济组织仅保持松散的联系，[2]是处于国家和家庭之间的大众组织。一个具有活力的公民社会能够代表公民对国家提出要求，要求国家重视公民的权利，修正其行为和政策，并对国家权力进行制约。这些特点意味着公民社会在政治上具有要求国家“还政于民”“树权利于民”的诉求，即国家和社会在事务管理上应当具有分工，公民的私人事务管理应当属于社会自治的范畴，国家的政治管理应当被限定在公共事务领域。因此，从理论的逻辑推导，公民社会的这种利益诉求是和民主政治的发展相一致的。公民社会理论的主要倡导者琼・科恩、安德鲁・阿拉托以及约翰・基恩都将公民社会视为民主得以深化和急速发展的领域。[3]托里・戴蒙德也曾经这样总结道：“一个充满活力的市民社会，不但提高了民主政治的责任能力，而且提高了民主政治的代表性和生命力。”[4]

1、中国公民社会存在状态的总体探讨

从目前来看，中国公民社会处于一个初步发展的状态。市场经济所带来的经济上的自由化要求催醒了中国人沉睡了数千年的自我意识和权利观念。社会希望能够自己管理自己的事务，多给社会一些空间，让社会从事自己所愿意做的事情，而不希望国家的过多干预，同时也要求参加国家的公共管理。一个有自己要求的社会开始逐步复苏。作为国家权力的天然制约者，中国的公民社会从产生那一天起就具备了公共参与的要求。中国的公民社会虽然有自己的目的和要求，这些和国家的要求并不一定是一致的，甚至可能会有冲突，但是这也不是说公民社会的出现就一定要与国家与政府处于一种水火不容的状态。

市场经济在发展的同时也对政府职能转变产生了要求。市场经济的发展要求政府不能够如计划经济时代一样控制企业和整个市场，因此随着政府在逐步从对市场、对企业的操控中退出时，社会自主空间相应得以扩大。但社会空间的扩大以及利益多元化的出现无疑使政府在社会整合和有效治理上面对着诸多的困难。而此时，先前被迫放权于社会的国家发现事实上一个成熟、稳重的公民社会可以弥补政府在社会治理上的低效。因此在被迫放权之外，国家政府为达到高效、规范治理的目的，也开始逐步将有限的权力下放于社会。

但是在这种社会与国家的互动中，到目前为止，国家始终是掌握着主动权的。总的来说，中国已经出现了一些公民社会组织，这些组织在一些问题上能够自己组织活动，提倡某一种自己认同的目的，发出自己的声音，并对政府的决策构成一定的影响。但是囿于中国政治文化和制度缺乏相应的支持因素，中国的公民社会在与国家的关系中始终处于一种弱势的地位。刚刚成长的公民社会和国家的关系一直保持着一种强国家和弱社会的基本格局。这就形成这样的态势，一方面中国的公民社会在发展中要求国家放权，使社会进一步自由化，而国家也在二者重合的治理空间中希望找到合作的依据;但另一方面，社会与国家天然的结构矛盾，使得国家和社会之间始终有一种紧张关系的存在，甚至有可能出现权力上的冲突。这样国家对社会的发展就会报有一种怀疑的态度，有时候甚至是敌对的情绪。这就增加了公民社会发展的困境，一方面是自身的能力，一方面面临国家的怀疑和不信任，中国公民社会的发展注定是一个渐进的突破重围的发展过程。

2、关于公民社会与民主关系的研究

从公民社会发展的角度看一个国家的民主发展程度是一个非常有意义的话题。中国民主的脚步同样是和公民社会的发展连接在一起的。对于中国公民社会的研究，中国学者的研究可以分为不同的维度，比较集中地可以分为社会学、法学和政治学三个维度。[5]在这里，我们主要是从政治学的角度来研究中国公民社会与民主发展进程的关系。

具体来讲，关于公民社会与中国民主发展的问题，国内主流学者是持积极态度的。研究公民社会的学者关注的一个重要问题就是中国政治民主化的实现。在大多数中国学者看来，公民社会是中国政治民主化实现的一个重要突破口。大体看来，国内主要学者大多认为中国的公民社会应当走一条与国家进行合作而不是对抗的道路，以期促进政治民主的实现。对于这种观点，我们尤其能够从几位倡导公民社会扮演“协同治理”角色的学者观点中看到。

从这种“治理和善治”角度研究的学者认为公民社会一方面对国家、政府的权力提出要求，促使他们重视社会和公民的要求，并进行相应的政策调整;而另一方面公民社会组织不断地参与到国家发展之中，可以弥补国家和政府能力的不足。这两方面影响的结果是促成了以“官民合作”为特征的治理和善治。

而问题的关键点则在于在他们看来，公民社会的这种“协同治理”的作用本身也是对民主进程的一种推动。比如何增科在其文章中这样表述：“民主和发展已经成为当代世界的两大潮流，公民社会在推动这两大潮流中发挥着重要作用。一个强大的、活跃的、参与式的公民社会将使国家更加负责任地行动并对公民的需要更快的做出反应。因此公民社会的成长壮大已经成为民主化的一个重要动力。……公民通过参与各种志愿性社团组织所形成的互惠、信任、合作等规范，正是维系民主和促进发展都不可或缺的社会资本。”[6]

而另一位提倡“治理”的学者俞可平认为公民社会是“善治”的现实基础。没有一个健全和发达的公民社会，就不可能有真正的善治。[7]在俞可平看来，“善治”实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。[8]尽管俞可平在文章中并没有将公民社会和民主直接联系起来，但是还政于民的过程事实上也就是一个民主化的过程。而这个民主化的过程也应当是国家和公民社会合作的过程。因为在俞可平眼中，善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。[9]

此外，一些学者从中国NGO的发展来对中国民主进行研究。比如贾西津认为：NGO作为治理的重要主体之一，它的发展意味着社会治理结构从单一的政府统治走向多元的民主治理模式;另一方面，NGO向独立、自治主体的转型过程，也是“社会”领域从“国家”中分离和公民社会的构建过程。这个过程是对公民自我组织、自我管理能力和民主自治习惯的培养，从而构筑着中国迈向民主进程的土壤。 [10]

同时从以上三位学者的文章中我们还可以看到，他们一致强调国家和政府对公民社会发展的主导作用。比如俞可平在文章中明确表述：中国的公民社会是一种典型的政府主导型的公民社会，具有明显的官民双重性。[11]对中国公民社会的这种认识显然也促成他们认为“中国的公民社会应当和国家合作”。

由此可见，中国学者清晰地认识到正在崛起的公民社会对于中国政治民主化进程有着绝对不能忽视的作用。这种作用在他们看来是一种内在于社会的、可以影响中国民主和发展的重要资本。但同时，他们不希望公民社会和国家处于一种对抗的状态。他们希望公民社会在其谋求壮大和参与国家政治生活的进程中更多地是以一种“协同治理”的方式和国家达成合作的默契，而不是针锋相对的对抗。

3、 中国公民社会对民主的促进作用(以NGO为例)

尽管处于发展的初期，但是客观地讲，中国的公民社会对于中国民主的发展已经显示出促进作用。在这其中，公民社会的核心组成部分――NGO发挥了重要作用。这一点是由公民社会存在本身所决定的。公民社会存在的意义就在于超越私人社会的局限，以其有组织的社会实体(各种非政府组织)来集中和表达社会的共同意志和公共利益，依靠公民们在公共领域里开展社会运动或社会斗争，促成对国家的民主转型和改造。[12]因此，在下面的论述中，中国的非政府组织(NGO)的发展将是我们探讨实践中公民社会对中国民主促进作用的重要参照物。[13]

具体来讲公民社会主要从以下几个方面促进了民主的发展。

(1)从社会层面培育，营造了一种公众广泛参与的政治环境

在改革开放之前，中国基本上处于国家掌控一切，社会从属于国家的时代。在国家和社会一体的情况下，公民的利益完全系于国家手中，公民的私益完全掩盖在国家利益之下。公民没有表达个人利益的平台，甚至在很多时候谈论“私益”会被认为是一件很可耻的事情。一个完全淹没于国家的社会并不能为民主发展提供最基本的土壤――民众对政治的广泛参与。而改革之后，市场经济催生了中国的公民社会。公民社会的出现意味着国家和社会不再是一体的，公民的个人利益和社会利益从国家中分离出来。

之所以这么讲，主要原因在于公民社会为公民的利益表达提供了诸多的表达和沟通渠道。中国大量出现的NGO的存在为公民表达自己的利益和要求提供了诸多平台。在这种情况下，一个中国公民可以同时参加一个或多个组织来表达自己的利益诉求。同时具有共同利益需求的公民也可以通过NGO聚集起来。这种可能性的存在为中国民众广泛参与公共生活提供了支撑。而这种可能性伴随着中国NGO数量和影响的增加而逐渐落到了实处，比如诸多环保组织在环境问题上与政府之间的成功对话和最终使政府改变政策就说明了这种可能性在某些事件上已经变为现实。当这种可能性真实地存在于现实之中并间或地得到实现时，公民们就会逐步对这种利益的表达形成一种心理上的习惯并将这种习惯投射到现实政治生活中，一种广泛参与的政治环境的形成遂成为可能。

(2)对政府行为构成了约束和监督

在国家和社会为一体的时代，国家的权力是至高无上并不受社会约束的，因为在那种情况下，社会一切都是以国家、政府的意向为指导的，根本就不具备向国家争取权力空间的原始动力。这种关系折射到现实政治中所带来的直接后果就是国家和政府权力的自我中心化和排斥监督化。

而公民社会则不然，它的发展和存在直接对国家权力构成限制和约束。公民社会是在市场经济的发展中产生的，在利益的驱动下，他们将会逐步对国家和政府的不恰当行为产生抵触，进而公开表达自己的要求和不满。而公民社会所拥有的各种组织在这时候就起到了一个非常重要的作用。众多的公民社会组织可以将来自民间的单个的资源与能量汇聚起来，成为一种团体的诉求，从而对政治系统和政府的官员形成强大的社会压力，使其始终在宪法和法律允许的范围内形使权力，从而对政治权力起到约束与制衡作用。[14]

中国的民间组织已经在监督执政党和政府的方面显示出相当的影响力和发展潜力。例如近些年来，中国的环保组织在“保护藏羚羊”、“保护怒江，慎重开发”、“圆明园湖底防渗漏工程”等问题上都成功地对政府的决策进行了约束和影响。在这些事例中，这些组织所表现出来的凝聚力、号召力和行动力充分说明中国的NGO对政府某些具体政策的影响力。但是客观分析，除了环保性的NGO，我们很难找出其他性质的NGO在监督政府行为和政府决策的典型成功案例。尤其是在那些涉及到中国民主发展进程的选举、维权领域的NGO的活动案例中，我们很难找到一个比较成功的对政府行为构成有效制约的案例。这里面的原因是多方面的、复杂的。

(3)参与公共政策

在国家和社会一体的时代，中国公民、中国社会是依附于国家的，中国社会对政府和国家的政策除了热烈拥护外没有别的选择。国家和政府也顺势认为政治过程没有必要向公众开放，