高放：关于加快政治体制改革的若干问题

好多读者向我提出如何加快政治体制改革的种种问题，这道出了当前公众心目中的热点、焦点、疑点和难点。现在试以问答体吐露我的直言、忠言、诤言。

一、对党的十五大提出“继续推进政治体制改革”任务背景的认识

问：八十年代以来，政治体制改革问题在舆论界、学术界谈得比较少了。不久前党的十五大报告又鲜明地提出了“继续推进政治体制改革”的任务，您看它的背景是什么？

答：本来中国经济体制改革至少要与政治体制改革同步进行。经济体制改革发展到一定程度，一定会遇到政治体制改革的问题。政治体制不改，经济体制改革就很难再搞下去。这一点邓小平同志认识得非常清楚深刻。他在1980年“八•一八”讲话中表明，我们国家的改革应该从政治体制改革着手来带动经济体制、思想文化体制和对外关系体制等改革。本来政治体制改革在党的十一届三中全会后的1979、1980年是很响亮地提出来的，就是要政治体制改革开路。但是阻力很大，没有办法，就只好先搞经济体制改革。到1986年邓小平又第二次提出政治体制改革。因为经济体制改革搞了七、八年，经济体制已从原来过度集权的计划经济逐步转轨到社会主义商品经济，而过度集权的政治体制没有多少触动，出现了官商官倒、以权谋私等问题。在这种情况下，小平同志明确提出了要实行党政分开、克服官僚主义、权力下放、发展社会主义民主等等。特别是在1987年7月1日建党66周年纪念日那一天，《人民日报》头版重新发表邓小平的1980年“八•一八”讲话，目的是要唤起全党重视，政治体制改革应该加快推进。这年秋后召开了党的十三大，在大会报告中政治体制改革专门写成了一部分，讲了七个方面内容。十三大报告特别强调，关键是“党政分开”，要从“党政分开”来推进政治体制改革。而这一个问题本来是在1978年十一届三中全会就提出来了。那么到了改革开放二十年后的今天再来看，党政企依然不分。可以说，这一点上我们改革是没有多少前进，甚至党政企职能交叉、互相扯皮的问题，在某种程度上说比七、八十年代更严重了。

从正面来看，我们这些年经济改革取得了很大成就，但另一方面我们的政治体制还存在不少问题。1984年后官商官倒加剧。1992年十四大确定搞社会主义市场经济后，这几年腐败又加剧了。原政治局委员、国务委员、北京市委书记陈希同就是例子。我们的政治体制已成为改革和发展的瓶颈，矛盾已堆积得越来越多，开始阻滞我们经济和社会的发展。这些年历史的经验和教训证明，要使社会主义市场经济健康发展，不能不加快推进政治体制改革。这是党和政府顺应客观规律的要求，也是这些年党内外人士、社会各阶层的共同要求。

问：您刚才谈到经济体制改革要以政治体制改革为先导，我看到理论界有不少人发表文章认为，中国体制改革要经济体制改革先行，到一定程度政治体制改革再跟上去，这种看法对吗？

答：政治体制改革不能只是在经济体制改革后面跟着走，两者也不能只是同步发展，政治体制改革应该在某些方面先迈出一步。事实上我们当年之所以能在党的十一届三中全会上和会后改革有所突破，也是政治改革先迈出一步的嘛！如果不是在三中全会上打破了新的个人崇拜、新的个人专断，发扬了党的民主，就不可能端正路线，不可能会有今天的经济体制改革局面。正因为邓小平在三中全会上争取了大多数中央委员，才使得改革开放的路线得到了确立。所以，我认为三中全会本身就是政治改革先行的产物，就是政治体制改革的起点。当然政治改革和政治体制改革还不是一个概念，政治改革的成果要在制度上体现出来才能稳定和发展。后来中国改革当中出现这么多问题，就是因为政治体制改革没有始终起先导作用，以致于政治体制改革与经济体制改革不配套。建设有中国特色的社会主义，要以经济建设为中心，但这个“中心”，需要政治体制改革的先导作用。这既是经济改革的需要，也是民主政治的需要、法治建设的需要。

二、关于党的十一届三中全会以来政治体制改革的成果和存在的问题

问：应该说随着我国这些年经济体制改革的推动，原有的政治体制也随之发生了一些变化。您看这些改革主要表现在哪些方面？有什么特点？

答：政治体制改革在近二十年来，还是有不少变化的。如村民自治，现在报道约有60％的村都实行村民自治。村民委员会都是由农民直接选举产生；村务分开，实行社区自治，这是从基层来看。上层也有变化，比如上层克服了个人集权，加强了集体领导，对各级“一把手”的监督比过去做得好一些，改变了“左”的路线盛行年代“书记专断”的局面。另外，我们党的代表大会、中央委员会通过选举产生，在选举中有一个10％的差额，虽然不大，毕竟已有了百分之几的挑选余地；同时对领导干部任职年限、年龄也已作了明确规定，即司局级不超过60岁，省部级一般不超过65岁，而且政府领导人任期不超过两届10年，这样就在实际上废除了领导职务终身制。还有，人民代表大会在县级以上地方人大设立了常委会；代表选举当中也有一定的差额，也有自下而上的提名，十个人可以联名提一个。再一个就是民主党派的作用和地位也有所提高。民主党派人士担任部级干部、副部级干部数量也多了，跟民主党派人士座谈通报比过去更多了，民主党派人士也参加了国家的对外对内的重要事务活动。如国家领导人出访也带着民主党派人士，加强了对民主党派人士的团结，这些方面都有所进步。还有十五大强调“依法治国”、“尊重人权”等，更是民主政治的进步。

但我的看法，这都还没有解决根本问题。刚才讲的党政分开、制约权力的问题就没有解决。现在集体领导加强了，但权力还是过度集中在少数人。什么叫民主政治？民主政治对国家来说权力应该集中在人民代表大会，这才是民主政治。恐怕我们一些领导人的观念里头还没有改变过来。党章讲了，共产党必须在宪法和法律范围内活动。话说回来，如果共产党的领导干部违法了，怎么办，谁能监督？我看比较难监督。党内领导人违背宪法没人能监督，这并不是一个假设，而是有实际情况存在。我们人民代表大会能提出监督吗？他们提出来能起作用吗？很难很难。

当然，政治体制改革有个先易后难的问题，但不能忘了根本目标。如果不从根本上着眼，而只从枝节着手，比如说基层的民主、直选产生村民委员会或者说是精简人员机构、实行公务员制度等，一是枝节的进步要受到宏观体制制约，二是经济、社会生活中的一些重大矛盾还是解决不了。根本问题是“党政分开”，以权制权的政治民主化。首先要发展党内民主和发展人民民主，改善人民代表大会制度。在这几个大的问题方面，目前还没有提出具体方案。如果一味地只搞些枝节的改革，时间长了，会影响大局。大的问题不动，小的方面的改革也难以从根本上解决。例如有的地方搞村委会直选，只因提出的候选人不是乡镇党委的意中人，提名者竞被拘留起来，或者由上级宣布提名无效。出现这类现象就是因为党政尚未分开。

三、关于机构改革问题

问：这次党的十五大特别强调了机构改革问题。这些年经过了几次的机构精简，但每次都在精简中膨胀。您对这次的机构改革是怎样认识的呢？

答：我可以肯定地说，大的方面不改，机构改革即使取得成就，但过两三年又会膨胀，肯定是这样，这是多少年的经验所证明了的。道理很简单，对机构改革，人大没办法直接去影响决策、去监督制约。现在精兵简政，过两年党委又批准增加了这样或那样的部门。比如规定县级机关不能超过多少人，假设200人，可到县里县委有大权，县委书记就有权批准增加编制，借口是：现在中央、上级给什么任务了，要扫黄防毒了，防止非法出版物了，植树了，计划生育了，工作需要成立一个计划办、植树办、扫黄办等等。他就可以搞计划外的编制，你有什么办法？现在通过了很多法，但没办法执行。......如果我们党和政府的各级领导能够从上到下将已经通过的法律法规真正依法执行，是“法治”而不是“人治”，更不是权大于法，就能大大推进我们的政治体制不断改革和完善。

问：机构改革主要侧重国家党政机关内部，直接目的是为了提高工作效率，增强党政机关活力，节省行政开支，这个直接目的和政治体制改革要实现民主政治的终极目标又是什么关系呢？

答：精减了机构，机构不那么臃肿，不那么庞大，国家财政费用开支小了，效率提高了，工作改进了，使政府官员跟群众联系更密切了，使政府更能倾听民众的意见，这也是民主政治的内容。不能说跟民主政治发展没有关系。但我觉得这还不是关键，还不是根本。如果整个以党代政、政企不分的体制没有改变，政府职能没有转变，精简完过两年很可能又膨胀。社会主义民主政治的实质是劳动人民真正掌握实权，自己当家作主。要改变由各级领导人代表人民甚至代替人民当家作主的旧体制和旧模式。不能放弃、取消党的领导，但是要改革、改善党的领导。党主要是在理论、纲领、路线、方针、政策和政治思想上的领导。党要善于倾听人民的呼声，接受人民群众的监督；不能采取行政命令式的领导，要善于说服群众。

四、关于前苏联东欧剧变的前车之鉴

问：我们的政治体制改革每向前推进一步都要遇到很多的困难，受到各方面的牵制。您看我们党的十五大之后推进政治体制改革还会遇到些什么问题？

答：现在阻碍我们改革很重要的一点，是认识的误区。从领导到群众都有认识的误区，这是我们首先要注意的问题。这个认识的误区一是政治体制改革不能急，急了就会乱。二是急了会削弱党的领导，从苏联东欧剧变来看，政治体制一搞就完了。这实际上完全是一种错觉。苏联东欧改革失败的教训，从根本上来说是长期政治体制改革滞后，政治体制改不动造成的。前苏联东欧跟我们有一点不同，他们的政治体制改革不动，经济体制改革也动不了，经济情况很糟糕，前苏联东欧并不是没有人认识到社会主义搞市场经济，有人提出搞市场经济都被苏联党打下去了，因为党政官僚害怕失去特权，失去从传统的计划经济中得到的一些特权。如果他们能够认识到经济体制改革可以转向市场经济，而政治体制改革不必动，我看苏联东欧的党政领导人也会同意搞市场经济。因为政治体制改革不动，他们可以从市场经济的权钱交易中得到更多的好处。

问：危险究竟在什么地方呢？要怎样化险为夷呢

答：客观地说，中国的改革成就比苏联大。中国共产党自觉地从计划经济逐步转轨到市场经济；经济搞活了，物质生产丰富了，人民生活好多了。苏联东欧剧变，中国没有发生剧变，因为我们搞了经济体制改革，所以苏东的冲击波对我们没有什么影响。从短期来看是这样。但从长期、从深层来看，正因为中国主要搞经济体制改革，没有怎么搞政治体制改革，所以今天中国腐败的程度，远比苏东剧变前更加严重。剧变之前，苏东党政干部有一些特权，像特供商店、疗养别墅等。而中国今天的百万富翁、千万富翁，不少是政府原来的党政干部或他们的子女，权、钱交易的机会和额度比过去大大增加了。如果任其发展下去，政治体制再不改革，我们国家就会培植一个新的官僚资产阶级。所以这样看来，表面上平静无事，因为我们现在总的来说还是权力高度控制。苏联东欧党开头并不是不控制，他们也是强烈地控制，但他们到最后控制不住了。苏联东欧国家就是因为长期党政不分、以党代政，人民民主难以有效地得到发展，引起广大人民群众不满，最后才被迫去引进西方的议会制和多党制，致使共产党丢失了政权。苏联东欧并不是因为先搞政治体制改革而垮台的，恰好是因为不搞政治体制改革，最后被人民群众抛弃的。要避免重蹈苏联东欧覆辙，只有加快政治体制改革。

五、关于实行党的代表大会“年会制”和“常任制”的倡议

问：根据我们的国情，您看政治体制改革要经历几个阶段？我们现在正处在哪个阶段？如何加快推进我们政治体制改革的步伐？

答：按理说，社会主义政治体制改革首先是发展党内民主，先改变党内权力过度集中的问题。第一步先进行党的领导体制的改革，应该把党的权力中心从政治局转移到党的代表大会。党的代表大会应该实行“年会制度”，即一年开一次，这是马克思主义政党的传统。马克思1847年建党时党的权力中心就在党的代表大会，代表大会必须每年开一次，每年进行决策。如果五年开一次会、行使一次决策权，还叫什么“最高权力机构”？执行机构的权力势必超过代表大会。我党确定党的代表大会五年开一次是在1969年“九大”极左路线时。“九大”本身就是在“文革”高潮当中开的，是毛主席个人专断搞得最厉害的时候开的，