任剑涛：中国政府体制改革的政治空间

[摘要]中国政府体制改革绝对不是一个单纯的行政改革问题，无论是从中国政府体制改革的筹划上讲，还是从中国政府体制改革的关联结构看，抑或是从中国政府体制改革的举措上分析，当前中国政府体制改革都确确实实地是一个政治问题。就此而言，有必要翻转原来从行政到政治的被动取向，转向从政治到行政的主动改革取向。因为只有解决了制约改革成效的权力来源合法性问题，才能为一切权力运用困难的解决提供最为可靠的基本制度保障，从而为真正进入现代的中国改革提供当下最为急缺的理论支持。

[关键词]政府体制改革；政治体制；政治空间；权力分割制衡；政治博弈

在中国政治学和行政学界存在着一个普遍的误读是，中国政府体制改革是单纯的行政改革问题，其实，中国政府体制改革绝对不是一个单纯的行政改革问题。无论是从中国政府体制改革的筹划上讲，还是从中国政府体制改革的关联结构看，抑或是从中国政府体制改革的举措上分析，当前中国政府体制改革都确确实实地是一个政治问题。将中国政府体制改革坐实在政治体制改革的基点上，我们才足以分析中国政府体制改革的关键问题，并透析其中的政治症结，从而为中国政府体制改革寻找到突破口。并且以政府体制的改革带动政治体制的改革，进而为日益显得滞胀的中国改革开放提供新的动力源，驱使中国改革继续向纵深发展，最终使中国真正进入一个现代化国家的行列。

一、作为政治问题的中国政府体制改革

可以将分析中国政府体制改革的思路，区分为两种：一是将中国政府体制改革作为单纯的行政问题的思路。另一则是将中国政府体制改革作为政治体制改革的问题来处理。前者是一个“治道”优化的问题，后者是一个“政道”安顿的问题。只有将政道问题与治道问题作为理论问题联系起来思考、作为实践问题联系起来处理，才能将政治决策与行政执行的问题关联地处理好，不至于截然割裂政治与行政问题。这正是古德诺政治与行政关系论述真正具有启示的地方。

人们之所以将中国政府体制改革进行单纯行政化的处理，是因为这样做有几个有利的方面。一方面，这种处理回避了在中国目前政治状况中难以处理的政治难题。对于目前中国来讲，难以处理的政治问题既体现为政党意识形态与社会运行状况的直接对峙，又体现为国家权力的合法性重建与社会权利诉求的正面冲突，还体现为国家的伦理资源亏空与社会普遍的怨恨情绪集结相形而在。因此，提供给人们不谈论这些问题前提条件下的理论兴奋点，就是国家与社会各方不谋而合的事情。另一方面，单纯的行政视野中的中国政府体制改革，可以在简单得多的技术范围内来谈论。这是当今中国理论界和官方谈论中国政府体制改革的共同选择。人们总是在诸如决策体制、行政程序、危机管理、政策制定、行政绩效这些问题上阐释中国政府体制存在的、需要改进的问题，而不是将这些问题得以解决的政治体制前提作为深入剖析问题的必须。舍弃政治前提谈论政策弊病，舍弃政治体制阙失讨论行政过程问题，就此成为人们不约而同的方法取向。再一方面，把人们讨论中国政府体制改革的思路约束在单纯行政范围内，可以将人们约束在一个承诺现行政治体制正当化的讨论范围内，不至于因为讨论中国政府体制改革而引导出现行体制内无法消化的政治问题。毋庸太多考虑，人们就会发现，回避政治问题谈论中国政府体制改革是从容谈论中国政府体制改革的潜规则。于是，以维持某种不可挑战的既定规则为条件谈论中国政府体制改革， 就是一个不得不遵循的理论路径。

因此，我们不得不从政治主导行政的视角重新审视中国政府体制改革问题。作为政治问题的中国政府体制改革，不仅需要我们在政治的视角观察政府问题，还需要我们在政治的结构要素上具体分析中国政府体制改革问题。从政治的角度观察中国政府体制问题，意味着我们必须从政治体如何提供行政体以存在理由和运行机制的角度分析行政体制的问题；从政治的结构要素上分析中国政府体制改革问题，意味着我们必须清楚中国政府体制改革的诸政治要素对于行政体制改革的具体作用与实际影响。

二、意识形态问题

中国政府体制改革的最大、最难以逾越的政治问题是意识形态的问题。一个与现代市场经济相伴随的政府体制，必定是一个民主政治体制。但是，中国的政党―国家意识形态与市场经济和民主政治处于一种显在的紧张关系状态。出现这样的情形，是因为中国处在一个革命意识形态与建设意识形态的交错关系结构之中。

作为革命意识形态，马克思主义对于中国革命的引导作用已经被历史所证明，这是无须辩论的问题。自上个世纪初期发源于西方的各种意识形态进入中国以来，马克思主义终于战胜其他意识形态成为主导中国的主流意识形态，这中间具有历史的合理性。马克思主义既解释世界、更改造世界的理论结构，在各种关于现代性的理论建构中是最震撼人心，也最具有政治煽动力的宏大叙事。它在中国革命的艰难进程中获得与中国社会实际相契合的广阔空间，完全是那一段中国历史所注定的。[1]

1978年启动的中国改革开放进程，呈现出逐渐与革命意识形态疏离的趋势。从这种疏离的理论与实践状态来看，曾经为中国革命提供理论支持的革命意识形态与现实中的中国现代化进程需要的建设意识形态之间的距离，不是越来越小，而是越来越大。这种逐渐增大的距离显现出两种意识形态的复杂交错关系和正面冲突状态。一方面，政党―国家意识形态的理论结构试图在原来的状态上自我维持。但这种经常以“坚持马克思主义”为名的维护革命意识形态的努力，都走向了极端保守的马克思主义原教旨主义一端，甚至经常构成执政的中国共产党自身的政治障碍。邓小平一再地强调重在反左就是对于这种意识形态努力的反击。[2] ( P203)作为执政党的中国共产党逐渐发现，革命的意识形态逻辑与执政的意识形态逻辑具有难以协调的对峙性。论证其一致，使得执政党无法更为有效地聚集改革的思想资源；论证其对立，又无法为其执政的合法性提供依据。近30年来中国意识形态的左右摇摆，显现出国家意识形态的资源短缺。最终，不得不在国家核心价值的名义下探讨超越于革命意识形态的国家价值理念。另一方面，国家的政治实践与行政举措则力求在回避意识形态问题的前提条件下展开，但革命意识形态的回流始终与改革开放相伴随。因此，革命意识形态与改革开放的纠缠，逐渐凸显为要么质疑改革开放的正当性并向左倾传统回归，要么为改革开放正当性辩护而申述宪政民主主张的对立性思想局面。在1983年的反对精神污染事件中，人们就遭遇了意识形态对于改革思维的打击。1986―1989年前后反对资产阶级自由化的运动， 2004―2006年关于改革开放的第三次重大争论，也都显现出日益加强的革命意识形态对于建设意识形态的扼制力量。同时，由于革命意识形态与改革开放举措失误的对应性呈现，甚至使人们感觉跛脚的改革开放不如革命意识形态维持的军事化统治来得合理。20世纪90年代后期到21世纪初期的失败了的产权改革，就更是在郎咸平那样的以执政党意识形态攻击执政党改革举措的批评声中草草收场，使得中国政府再也无法维持此前刻意回避意识形态问题而“摸着石头过河”的改革模式。执政党首脑和中央政府领导不得不出来澄清改革意识形态立场，鲜明地体现出不谈意识形态重建而致力改革开放的困窘处境。

从现实体认上看，马克思主义及其延伸形态与中国当代经济社会发展的正面冲突呈现为两种状态：一是原教旨主义的马克思主义与新左派的马克思主义严厉批评中国共产党执政的政府长期以来的改革，这极为典型地反映了政党―国家意识形态与中国政府改革处于悖反处境的尴尬局面。另一方面，后革命情形中马克思主义的重新建构处于一种缺失状态，这使得马克思主义执政党缺乏足够的理论支持。这是一种社会主义国家普遍的国家意识形态理论贫乏症。究竟如何有效地建立支持社会主义建设的马克思主义，是一切声称马克思主义者的理论家所必须完成而又尚未完成的工作。机会主义与功利主义的“理论”建构，绝对不能承担支持执政的马克思主义政党的政府行为，因为它们既不能为其提供正当化的理由，也不能为其提供连续性的政策进路。这是中国的改革之所以迈进在实用主义的轨道而疏离、贬低理论的不得已的进路。

三、国家权力的分割制衡

中国的国家权力体系本身也难以支持改革开放的政治需要。一方面，党政不分的国家体系本身就是一个扭曲的国家权力结构。另一方面，国家权力体系的软化就更是注定了这一权力结构运行的乏力处境。从表面上看，一个未能有效分割的国家权力体系似乎是足够强大的体系，但是，这样的国家权力体系在运行中必然遭遇分权不清、职责混乱的权力软化问题。从国家结构上分析，中国政府必须服从行政化的政党意志，因此主导国家日常权力结构运行的行政权事实上仅仅是第二层次的权力，它在权力的运用方面沦落为行政化的政党的执行权力。从国家三种权力分化不清晰的角度观察，立法、行政与司法的职责被同一于“为人民服务”的抽象原则，而为人民服务的抽象原则必然将具体的公民服务需求隐匿起来，实际上就此注定为人民服务是一种不可能实现的道德姿态。因此国家对于公民的意义难以显现出来。

从现代国家运行的历史过程来观察，分权制衡体系是国家权力得以有效控制并有效运作的前提。因此，限制国家权力就成为国家近代转型时期的最为重大的主题。当约翰・洛克与孟德斯鸠等思想家设计出三权分立制衡的政体，使得国家的权力再也不能够垄断性地占有权力资源，而分化为三种既更为专门、也更为精细的权力形态，并使得立法秉承民主的原则、行政遵照效率的准则、司法谨守公平的信条，国家权力受到成功制约的现实才降临人类社会。

在近30年的改革开放进程中，分权制衡长期被视为资产阶级自由化思潮受到绝对排斥，直到执政者自己终于发现不受控制的权力已经不符合执政者自身的长期利益的时候，分权制衡的政治理念才正式进入中国高层掌权者的视野，它的不可替代的政治价值也才获得承认。但是分权制衡的政治理念的正当性被认可，并不意味着分权制衡的政治结构我们就轻而易举地建立了起来。在今天中国的国家权力结构中，处于国家权力体系中的立法权软化早已引起人们的关注。国家立法权之所以软化，一方面与党化立法有密切关系，另一方面则与国家立法权力的机构组成、运行过程与效用评价紧密相关。中国的国家立法机关，事实上还不是独立的权力机构，它的机构设置具有明显的政治依附性。人大对于国家机构人员的任用权也往往是形式性的，因此它无法限制国家机构权力的运作。人大自身的领导成员不少是退居二线的前行政官员，他们的政治处境、为官心态和下降的行政能力都不足以保证人大权力之作为国家权力的权威性。[3] 人大长期被人们视为“橡皮图章”就形象地显示出这个软化了的国家权力之不足以为中国政府体制提供可靠法律保障的状态。

同时，中国国家权力体系中行政权力的虚大一直是国家权力体系的软肋。从表面看上去，这个行政权是最为巨大的权力体系，全能政府的定位也为行政权的独大提供了基本理念支持。但是，行政权力其实缺乏可靠的权力支撑，因为在某种意义上，中国的行政权力既缺乏分权制衡基础上的相对独立的行政权领域，也缺乏明确划分三种权力界限的行政权运行程序，更缺乏鉴定行政绩效的中立机构和评价指标。表面上全能的政府其实在运行中常常处于无能的状态。至于司法权，在中国国家权力体系中则带有明显的依附性。在中国司法权既不能限定立法权，也不能制约行政权，它只能在一般的刑事和民事司法纠纷上面发挥极为有限的作用。在三种权力缺乏有效分化的情况下，国家权力体系三者之间制衡机制的缺席就是顺理成章的事情了。

四、政党制度

中国政府体制改革的受限，还不仅是三种规范的现代国家权力形态的分割制衡问题，而且是一个国家体制自身的问题。中国的权力体系与成熟的民族―国家的权力体系不同，中国的国家形态不是可以在现代政治―行政学规范视角看待的民族―国家， 而是其转变形态政党―国家。政党―国家之不同于民族―国家的最大特点就是它受一个政党全方位的支配。

中国现代的政党定位不同于发达国家。发达国家是在国家健康运行的前提条件下建立政党组织并展开党际竞争的，因此，按照规范的政党定义，政党就是政府和社会的中介组织，政党是为了赢得治理国家的权力而组织起来的代表机构和表达工具。[4]

但是在中国，政党的性质与此有重大的、结构性的差异。