王世涛：中国财政的宪政解读

[摘要]宪政缘于政治国家和市民社会的利益纷争，而政治国家与市民社会的利益冲突集中表现在财政上。本文的基本观点是：宪政产生、发展围绕着财政，财政是宪政体制运行的重要保障，宪政赋予财政以全新的内涵，宪政国家的财政是民主财政、公平财政和法治财政。在财政体制中，预算和税收的正当性意味着纳税人的同意和授权，议会审查和监督是保障纳税人权利的宪政机制，重塑人民代表大会的法律权威是确立中国财政秩序的根本。

[关键词]宪政；财政；预算；税收

近几年，随着中国宪政的纵深发展，财政的问题日益凸显。财政作为宪法研究的重要内容，本身即是宪法问题。财政不仅是各国宪法文本的重要内容，而且一直是传统宪法学研究的重要课题之一。英国宪法学家戴雪在其名著《英宪精义》中专设“财政”一章，探讨国库与法律的关系，日本当代宪法学家都把财政作为其宪法学体系的重要内容。[1]但是我国宪法理论研究从来都忽略财政问题，宪法教科书几乎从不涉及财政，宪法学的理论体系始终都不曾有过对财政的专门论述和深沉思考。[2]目前，“财政宪法”已逐渐成为宪法学研究范式转变的一个标志。〖1〗当下，加强财政的宪法学研究非常必要。

长久以来，纷乱无序的中国财政让人忧虑：在大力倡行法治的今天，中国的财政仍法度缺失，表现为巨额财政资金的动用有时全凭“一枝笔”，财政部门拥有一些不受限制的财政资金调配和使用权。[3]租税国家的立国之本是纳税人，可纳税人在中国并没有得到应有的法律上的尊重，对于由自己血汗累积而成的财政资金，国家机关如何使用、支配，纳税人无从知晓；对国家财政资金违法占用甚至无度挥霍，纳税人却无可奈何。席卷全国的“审计风暴”揭露出来的财政资金流失的现象令人怵目惊心，但这其实只是冰山一角。“审计风暴”对中国财政秩序的整肃成效不可低估，但财政法治不能依靠一次次的行政风暴，而应该代之以稳定持恒的宪政与法律控制。可以说，中国财政法治的缺失根本原因在于财政制度缺乏宪政理念，乱象丛生的中国财政呼唤着法治与宪政。

一、宪政与财政的基本关系

从历史的维度，宪政产生、发展围绕着财政。1215年世界第一部宪法性文件《自由大宪章》即是英国国王和贵族、平民因财政问题激烈斗争并最终达成妥协的结果。在封建社会末期，围绕着财政革命的市民运动风起云涌。17世纪以后，英国国王詹姆士一世、查理一世与议会之间多次因财政问题爆发冲突，最终引发了内战。1649年，查理一世因为践踏财政的宪政原则而被送上了断头台。1688年，英国经不流血的“光荣革命”确立了议会主权的宪政原则，这正是为了对抗国王的财政专权；美国的革命则发端于北美十三州殖民地与宗主国之间因财政利益的争夺。在美国独立战争前，赋税问题就成为北美殖民者与宗主国之间整个斗争的核心，独立战争更是直接起因于宗主国的课税和干预。1776年7月4日，北美十三个州议会一致通过的《独立宣言》确立了“无代议士不纳税”宪政原则。步美国后尘的法国宪政革命也因财政危机而动荡曲折。国王路易十四经常以种种免税特权对贵族和教士进行收买和驯服，正是这种仅有少数人可以享受的免税特权加上对平民的苛征激化了社会矛盾。1787年，路易十六要求举债和增税，导致其与高等法院的持续冲突，引发了法国大革命。就在这一年，法国发布了著名的《人权宣言》，规定人民财产不得任意侵犯，将财政的宪政精神融入宪法和法律之中。〖2〗以此为契机，法国终于走上了宪政之路。从以上宪政发展史可以看出，正是以财政斗争为契机而引发的对专制权利的限制，宪政才得以确立和发展。

从现实的维度，财政是宪政体制运行的重要保障，没有财政，宪政就没有存在和发展的物质基础。因为，没有财政，国家机器就会瘫痪而陷于无政府状态，宪政秩序就不复存在。没有财政，人权多数是空洞的口号和虚幻的梦想。在哀鸿遍野、民不聊生的国度，人权只是真实的谎言。权利需要钱，没有公共资助和公共支持，权利就不能获得保护和实施。〖3〗与此同时，正是在宪政精神的指引下，财政才不断地发展、进步，公共财政才得以建立。从王权财政到公共财政的深刻变化，是宪政进步的结果。正是在这一变化过程中，宪政赋予财政以全新的内涵。在宪政国家，财政的宗旨和原则都较之以前发生了质的飞跃。这表现为：首先，财政被定义为一种服务于大众的公共物品，它源自于人民的公共需要，因此必须受到人民的制约；其次，财政权力不再是一种单纯用于统治的工具和手段，它来源于人民的授权，同时也在此范围内受人民的监督；再次，财政的民主基础备受重视，人民通过议会行使对财政的决定和控制权成为财政法的基本原则；最后，财政法的功能开始转向保障财政的民主之治，人民的基本权利的财政保障越来越受到关注。〖4〗

基于上述分析，可以形成如下认识：宪政国家的财政是民主财政、公平财政和法治财政。

第一，民主财政着眼于财政的民意基础，财政权作为国家权力，其享有和行使必须经过人民的同意和授权才具有正当性。西方学者将财政资金的征收比喻为“温柔的抢劫”或“保护费的合法收取”，其不同于暴徒行为的根本原因在于，民主财政是国家经人民同意，按法定程序，公开透明的理财和治财的过程。民主财政来源于人民主权的宪政原则。财政权并不是一种独立于人民权利的自在物，相反，它来源于人民主权，受制于人民主权。正因为如此，财政的征收、流转、使用等重大问题，都应该由人民通过一定的法律程序加以决定．民主财政所要求的无非是赋予普通的个体公民参与财政事务的权利。民主财政具体表现为，保障人民真正行使国家财政事务的决定权，保证国家财政真正置于人民的监督之下。

民主财政还意味着财政的人民主体性、人民目的性。“取之于民、用之于民”只是民主财政的表层含义，实质意义上的民主财政是指财政的人民主权。在中国计划财政向公共财政的转轨时期，“民主理财”成为财政工作的指导原则，这一原则是民主财政的具体体现。在计划体制下，财政运行过程封闭于国家机关系统内部，民众与财政权力绝缘，不能参与财政运行过程，也无法对财政权力进行监督。而民主理财则打破政府闭门造车式的财政模式，使财政更加公开透明，实现财政的民主参与。通过国家理财到民主理财的转变，实际上是还权于民的过程。社会主义国家公共财政的权利主体是人民，国家只不过作为代理人对人民财产进行管理和经营。但在行政主导型的财政体制下，财政成为政府的专营，原本政府代人民理财异化为政府包办代替。当然，民主财政是通过一系列的制度和机制来表达和实现的，代议制是现代社会贯彻人民主权原则的一个理想模式。民主理财意味着议会主权对行政主导的否定，虽然政府作为人民财产代理人的身份没有改变，但政府财政权力形成于、受制于代议机构。在宪政国家，财政议会中心主义要求一国的财政事务必须经议会议决，否则违法。日本宪法一方面规定行政权的主体为内阁，同时特别另设一章财政，强力认定国会对财政的监控权能。日本宪法第83条规定：“处理国家财政之权限，应依国会之议决行使之。”〖5〗财政议会中心主义在我国则表现为人民代表大会的至上权威。完善我国人民代表大会制度，保证行政机关受制于人民代表大会，保证人民代表对重大财政事项的最终决策权，这是中国民主财政的基本保障。当然，世界民主政治发展至今，人们不再满足于单一的代议制民主，而要求参与民主。因此，民主理财还要求财政权力的行使接受人民的直接监督。

第二，公平财政是宪法平等原则在财政领域的具体化。宪政国家的主要职能在于提供公共产品和保护私人财产，理解政治国家和市民社会关系的关键就在于国家对市民财力汲取的合法性和适当性。因此，如何实现政治国家与市民社会的财政公平是宪法的一个重大课题。

公平财政表现为国家与公民以及公民与公民之间的财政公平两个方面：

首先，公平财政体现为国家与公民财产征收关系的合理、适度。在保护财政收入的前提下，尽量少征甚至不征，以体现宪政国家课征的谦抑。最低生活费及生存权财产不征税，体现了财政的人权保障原则。中国农业税的取消，是中国公平财政原则的具体体现。量能负担作为财政公平原则的引伸，意味着财政征收的适度，西方有学者将其比喻为“拔鹅毛”，财政征收就像拔鹅毛，既要拔毛又不要让鹅叫才算恰到好处。对公民而言，苛征意味着政府对其残酷的剥夺，这直接背离法律的公平正义。

在财政制度设计上，财政公平要求国家与公民财政权利义务关系的平衡，这一平衡体现为国家与公民权利义务配置的双向互动与公平合理。然而，宪法上国家与公民之间的财政公平并不体现为双方法律地位的平等。因为，宪法作为公法，国家与公民的关系并不是平等关系。因此，宪法上国家与公民之间财政公平原则并不是某些学者根据社会契约论而提出的公益与私利的平等，更不意味着国家与公民之间的公平交易。

其次，公平财政表现为公民与公民之间法律地位的平等以及权利义务的平等对待和义务的合理分担。公民之间的财政公平分为横向公平和纵向公平。横向公平是指经济情况相同、纳税能力相等的纳税人，其税收负担也应相等。纵向公平是指经济情况不同、纳税能力不等的纳税人，其税收负担亦应不同。〖6〗当然，宪法上财政公平原则并不是绝对的。由于每个公民的经济能力和收入水平存在着差别，只能根据公民个体的缴付能力的差异确定纳税主体资格和缴纳数量，要求每个公民无差别均摊税赋的税收政策表面上看似公平的，但实际上是不公平的。征税范围、起征点和累进税率的技术运用能够体现税收的个体差异并一定程度上保证财政的公平。中国对符合标准的个人统一征收个人所得税，全然不考虑纳税人婚姻家庭负担的差异。这一征收制度其方法的效率性侵蚀了税收目的的公正性。

第三，法治财政是财政法定主义宪政原则的具体体现。政府的财权必须有合法的来源，并受法律的约束。没有法律的明确授权，政府就不享有任何财政权力。法治财政是民主财政的延伸，财政的法律之治是财政人民主权的实现方式。因为财政法律是代议制机关议决的结果；同时财政的法律之治也是人民财产权的根本保障。因为，在法律之外实施课征，人民的财产权利就会被任意侵夺。当然，这里的“法”是狭义的议会立法。在我国，指全国人民代表大会及其常委会而不是行政机关的立法。财政法治应当遵循法律保留原则，这是财政法定原则的本源属性和基本要求。然而，我国自改革开放以来的历次财政体制改革都是行政主导型模式，在这一模式下形成的所谓“财政法”主要体现为行政法规和行政规章。据初步统计，迄今为止国家立法机关通过的财政法律和决定只有20多件（其中正式的法律仅8部），而国务院制定的财政法规与法规性文件有200多件，财政部、税务总局等制定的财政规章及其他规范性文件更多达3000多件，此外还有为数众多的地方性财政法规和地方政府规章。〖7〗其结果是财政行政立法取代了权力机关立法，这种行政主导型的财政立法模式破坏了财政法定的宪政原则。

法治财政的基础工程就是财政立宪。财政立宪即在一国之内，财政的基本原则和规范纳入宪法之中，将国民生存发展所依凭的财产权和国家履行职能所需的财政权均在宪法中明确规定，以财政的宪法规范统领国内的财政立法和执法，一切公共财政事物的管理，均以宪法为中心并纳入法治化的轨道，使其具有根本法的效力渊源。目前，我国应首先完善宪法中的财政制度，明确和强化人民代表大会的财政职权，同时具体规定人民代表大会行使财政权的程序。在此基础上，加强全国人民代表大会及其常委会的财政立法。事实上，尽管中国的宪法和立法法都规定了人大的财政立法权，但全国人大及其常委会长期以来很少履行自己的宪法职责。可以说，中国财政法治的缺失，其难辞其咎。从严格意义上，这种财政立法不作为是宪法职权的怠于行使，是一种违宪。然而，由于中国宪法监督体制固有的缺陷所致，全国人大及其常委会不会被追究违宪责任，甚至全国人大及其常委会的违宪都不存在立论的基础和合理性怀疑。[4]正是由于权力制约与宪法责任的缺失，财政法治在中国失去了基本前提和根本保障。

二、宪政与预算控制

预算作为财政的预设方案，是财政运转的逻辑起点，公共财政的制度基础是国家预算。预算作为纳税人及其代议机构控制政府财政活动的机制，是关于民众审查和监督国家财政活动的制度。同时，预算作为配置公共资源的制衡结构，是一种民主政治程序。在宪政国家，预算审议是议会活动的重要内容。