「刘晗：域名系统、网络主权与互联网治理」正文
摘要: 全球互联网治理的制度框架取决于人们对于互联网的基本观念，其核心问题是主权概念是否适用于网络空间。从互联网诞生以来，两种观念一直相互对立：一种认为互联网是不受主权管治的独立空间；另一种认为互联网治理仍从属于主权。前者是一直在国际社会流行的观念。对根域名治理史的梳理显示，主权国家一直未离开互联网，因为单一主权国家一直实际控制根域名治理权，且采取了以特定公司为授权主体进行治理的私有化模式。在此模式于近年来受到国际上的质疑后，根域名控制权争夺已进入传统国际法和国际政治范围内。未来互联网治理取决于两种互联网观念的相互调合，在于平衡个人信息自由和公共安全秩序。
关键词: 互联网主权 域名系统 互联网治理 网络法治
随着互联网日益深入社会生活，互联网治理成为了时代的主题。无论是宏观层面的国家安全与发展利益，还是微观层面个人权利和信息自由的保护，网络治理已成为中国法治建设的重要领域。2012年，全国人大常委会做出了《关于加强网络个人信息保护的决定》。2015年，全国人大常委会通过《国家安全法》，其中第二十五条规定：“维护国家网络空间主权、安全和发展利益”。此外，《网络安全法》的立法工作也随之开展。[1]
互联网治理不仅涉及国内制度建设，也涉及国际治理体系建构。在国际层面，网络主权的概念将互联网治理的前提性问题重新提了出来：互联网与主权的关系到底如何？该问题从互联网出现之日起就一直处于争议之中。全球互联网治理的可能性和具体方案，从根本上来说取决于人们对于互联网和主权关系的理解：应采取传统国家为主体的治理方式抑或后主权国家的网络空间自治，取决于人们对互联网是否超越主权国家管辖权这一问题的基本判断。[2]
本文尝试梳理互联网与主权关系的概念史和观念史，以此折射互联网治理的历史脉络，并简要分析其未来走向。互联网治理问题涉及主题繁多，本文特别选取域名系统为重点来切入主题。域名系统（特别是根域名）的安全与管理从互联网诞生起即是互联网治理的根本问题。域名系统处于互联网基础设施架构的根本地位，承担互联网通信的基础性功能，负责将人们肉眼可以识别的域名解析为IP地址。如果域名系统出现问题，互联网会立即陷入全面阻断状态、甚至瘫痪。[3]域名系统的控制权与管理权之争最鲜明地体现了全球互联网治理纷繁复杂的历史。
一、“互联网的主权”：网络空间的乌托邦
今天人们听到的“互联网主权”（Internet sovereignty）―词，实际上在二十世纪九十年代就已经出现，只是当时的意思与今天的含义完全相反。彼时，一批互联网先锋人士创造了此概念，用以表达互联网空间具有独立主权的观念。[4]在此观念中，互联网独立于任何民族国家，如同一个主权国家独立于其他所有国家一样。最初构建互联网的美国工程师（主要来自于加利福尼亚州）大多秉承二十世纪六十年代美国青年运动的社会思潮，有着新左派（New Left）和反文化运动（counter culture）的反体制与反国家主义冲动。其最重要的信条是网络空间独立于政府和企业、摆脱权力与资本的宰制。在他们看来，互联网的本旨在于追求创造自由、拓展知识传播；其治理应当是网络自治，而非基于暴力的政府管制或者基于财产的商业控制。为了与当今“互联网主权”（Internet sovereignty）概念加以区分，姑且称为“互联网的主权”（the sovereignty of the Internet）。
倡导“互联网的主权”这一观念的典型代表，是约翰•巴洛（John P. Barlow）1996年瑞士达沃斯论坛上发布的《网络空间独立宣言》（A Declaration of Independence of Cyberspace ）。巴洛曾是流行歌词作者，也是电子边疆基金会（Electronic Frontier Foundation）的联合创始人之一，被称为“网络空间的杰斐逊”。[5]巴洛模仿杰斐逊起草的《独立宣言》（1776）大声疾呼，网络空间不受政府统治，而应该独立自治：
工业世界的政府们，你们这些令人生厌的铁血巨人们，我们来自网络空间――一个崭新的心灵家园。我代表未来，要求过去的你们别管我们。在我们这里，你们并不受欢迎。在我们聚集的地方，你们没有主权……你们不了解我们，也不了解我们的世界。网络空间并不处于你们的领地之内。不要把它想成一个公共建设项目，认为你们可以建造它。你们不能！它是一个自然之举，于我们的集体的行动中成长。……你们不了解我们的文化和我们的伦理，或我们不成文的‘法典’（编码），与你们的任何强制性法律相比，它们能够使得我们的社会更加有序。[6]
巴洛的呼吁代表了二十世纪九十年代互联网商业化之前很多人对互联网的期待和想象：网络空间没有国家主权，没有国家强制，没有国家立法；网络空间自我治理，其治理方式是技术编码和自治伦理，而非物理强制和国家权力。网络空间形成了一个全新的、独立的平等自由共同体，“所有人性的情感与表达，无论是低贱的卑微的还是高贵的纯洁的，都是一个不可分割的整体即全球范围的传送对话的组成部分。”[7]互联网代表了实现人类一切美好政治社会理想的新空间。彼时，柏林墙倒塌不久，整个世界似乎都在走向福山（Francis Fukuyama）所言的“历史终结”。[8]相对独立于国家权力的“公民社会”（civil society）学说正当其时；[9]国家法律之外的社会规范（social norms）大受推崇。[10]“主权”这一现代政治与法律的核心概念也受到了极大的挑战，很多人认为主权在经济全球化和人权普遍化的时代已成为过眼烟云。[11]
巴洛的《网络空间独立宣言》是针对民族国家试图“入侵”网络空间而发布的。1996年，美国国会通过了《传播净化法》（The Communications Decency Act）。时任总统的比尔•克林顿随即签署该法使之生效。《传播净化法》是美国政府首次通过立法来管制互联网的举动。该法的一些条款禁止用户通过互联网向未成年人传播淫秽信息或材料，否则传播者有可能承担刑事责任。[12]以巴洛为代表的电子边疆基金会（EFF）对此表达了激烈的反对。他们认为此项规定将造成一种寒蝉效应，使得政府可以利用此条款控制和压制网络空间内的言论自由。巴洛宣布网络空间的“独立宣言”，就像当年美国人要独立于英国一样。与此同时，他们也通过法律途径试图捍卫网络空间的独立主权，抵抗美国政府――一个“令人生厌的铁血巨人”――的侵略。他们诉诸美利坚法律帝国的首都――美国联邦最高法院――来捍卫网络空间的独立。
位于华盛顿的美国联邦最高法院支持了加利福尼亚工程师们创造出来的网络空间。在著名的“美国公民自由联盟诉雷诺”案中，美国联邦最高法判定：互联网的确构成了一种不同于物理世界的独立空间，其中言论自由受到最为严格的保护，《传播净化法案》违反《美国宪法》第一修正案（“国会不得指定任何法律……剥夺言论自由”），因而无效。[13]斯蒂文斯大法官（Justice Stevens）撰写的法院意见认为，互联网不同于传统的传播媒介，“构成了一种独一无二的媒介……不设在任何特定地理位置，而是世界任何地方连接到互联网的任何人都可以进入”[14]；它代表了一种“未受到……政府监督和规制的广阔的民主论坛”。[15]奥康纳大法官（Justice O'Connor）则在附议中指出，网络空间与传统物理空间根本不同，“因为其不过是电子路径的相互联结，网络空间使得发言者和收听者可以掩盖其身份。……既然用户可以在互联网上传递和接受信息而不披露其身份和年龄……现在不可能基于其身份而排除某些人接近特定的信息。”[16]换言之，传统世界中的地理信息和个人身份在网络空间都不适用。奥康纳的逻辑即是早期互联网非常流行的“假面舞会”想象：在互联网上，没人知道你来自哪里，“没有人知道你是一条狗”。[17]传统国家法的要素――属地和属人――在网络空间都过时了。经由雷诺案，乌托邦的理想变成了美国权威的法律。《网络空间独立宣言》得到了法律的确认；“电子美国革命”似乎取得了成功。[18]
“互联网的主权”观念随后一直存续，形塑了人们对于互联网世界的理解，甚至构成了一种道德直觉：互联网的出现对传统的国家主权提出了挑战，甚至开始削弱和侵蚀国家主权；国家不应该管制互联网，而是应该放手促进其实现自由。互联网基于其非领土性（a―territoriality）独立于传统的国家主权之外。[19]直到今天，互联网的无国界想象仍然十分流行。比如，美国著名记者托马斯•弗里德曼（Thomas Friedman）在其名著《世界是平的》里面就将互联网看做推动世界扁平化的重要动力：
到了20世纪90年代，在短短的几年时间中出现了重大的突破：互联网出现了，这提供了以极低的成本进行全球沟通的工具；万维网创造了一个魔术般的虚拟世界，每个人都能够把自己的数字化信息传到网上，其他的人可以很容易地接触这些信息；各种搜索引擎出现了，人们可以方便地寻找在网站上的各种网页，这种搜索引擎是如此简单，每个人都开始上网了。互联网技术的革命推动了世界变平的过程。[20]
如果说全球化最大的特征是去领土化，那么互联网就代表了全球化的技术动力。互联网促进了全球化进程在经济和文化领域对于民族国家领土主权的碾压。
观念反映了先前的实践。网络空间的新生教会不仅有诸如巴洛这样善于布道的牧师，还有一批善于建设的建筑师。一批最早创立互联网的工程师曾在通过联合努力搭建了互联网自我治理的技术框架：拉里•罗伯茨（Larry Roberts）、罗伯特•卡恩（Robert Kahn）、文特•瑟夫（Vint Cerf）、约翰•波斯特尔（John Postei）和大卫•克拉克（David Clark）等。在二十世纪六十年代和七十年代，这些互联网的“国父们”（Founding Fathers）在美国国防部（the Department of Defense）的资助下，创立了直至今天互联网仍然在使用的基础设施： TCP/IP协议。其主要特点是“点对点”的包交换，实现了信息交换的去中心化。他们的科学成果将六十年代的自由理想转变为技术现实。[21]美国国防部资助的内部网――阿帕网（APARNET）――变成了个人电脑普遍链接的“互联网internet）。
随后，他们创立了互联网治理的核心机构。1986年，国际互联网工程任务组（Internet Engineering Task Force，简称IETF）成立，负责制定互联网的技术标准，实际上是互联网治理的民粹主义直选“政府”。[22]IETF意图根本改变传统的主权国家自上而下的治理模式，实现真正的协商民主与社会自治。[23]用互联网工程师大卫•克拉克的话说我们拒斥：国王、总统和投票。我们相信：大致的共识和运行的代码。”（“We reject: kings, presidents, and voting. We believe in: rough consensus and running code.”）[24]早期互联网的自治想象、乃至“互联网的主权”的观念，至今仍然构成了美国人对于互联网的基本印象，甚至因为美国的影响成为了其他国家和地区的一种社会认识和道德直觉。