孙健：治理新理念与我国国家治理现代化

内容提要：就我国行政体制的运行现状而言，探寻构建公共部门与其他公共事务治理主体间的良性互动关系，达到治理主体之间的权责平衡，尽可能实现整个社会利益共享乃是国家治理现代化的关键所在。基于这种认识，结合我国基本国情，借鉴部分发达国家公共事务治理经验教训，树立主体多元、法治规范、理解信任、公私合作、权责平衡、利益共享、参与互动、及时回应和持续创新等九种公共事务治理新理念，对于推进我国国家治理现代化尤为重要。

关 键 词：治理新理念/治理能力/治理现代化

标题注释：国家社会科学基金项目“网络化治理理论及本土化实践研究”(11BGL082)。

党的十八届三中全会审时度势，明确提出要把“推进国家治理体系和治理能力建设作为全面深化改革的总目标”。这一论断是对中国特色社会主义现代化建设和发展的新认识，具有非常重要的时代价值与长远战略意义。“一方面，它从公共管理理论的层面对改革开放30多年来我国现代化建设中的成功经验进行了全方位的总结；另一方面，它也选择运用治理的手法主动回应我国在现代化进程中所面临的各项严峻挑战。”[1]

国家治理体系是在坚持党的领导下，各治理主体通过协商合作，履行公共责任，提供公共服务，内含有管理国家事务、社会公共事务的体制机制、权责配置、制度安排等要素的一整套体系。因而，“全面深化改革问题，不是推进一个领域的改革，也不是推进几个领域的改革，而是推进所有领域的改革，就是从国家治理体系和治理能力的总体角度考虑的。”[2]可见，推进国家治理体系和治理能力现代化几乎涵盖了我国现有社会的方方面面，但就当前我国行政体制的运行现状而言，国家治理体系的改革重点依然指向于传统上占绝对权威地位的公共部门。故此，探寻公共部门与社会其他部门之间某种利益的契合点，构建公共部门与其他公共事务治理主体间的良性互动关系，达到治理主体之间的权责平衡，尽可能实现整个社会利益共享乃是国家治理现代化的关键所在，而要实现这一既定目标，转变传统公共事务治理理念，坚守符合时代要求的公共事务治理新理念至关重要。

一、主体多元理念

主体多元意味着在推进国家治理现代化进程中，公共事务治理主体不局限于以政府为代表的公共部门，社会组织等众多社会主体都可以在相互依存、复杂多变环境中分享公共权力，参与社会公共事务治理。这表明在现代化的国家治理体系中，“公共部门的地位应当由传统意义上的管理者转变为引导者，参与主体之间需要保持一种相对平等的相互依赖关系；执行过程中各主体独立自主地进行横向联结，实现一定程度的自我管理；治理主体之间通过平等协商机制，共同分享权力、风险和回报；涵盖自上而下、自下而上或者横向沟通的信息的交流方式形成了一个庞大的信息交流网。”[3]

然而现实中的任何一种公共事务治理方式都深受一国社会制度、政治体制、传统习惯、社会文化等诸多因素的约束和影响，一国社会公共事务治理方式的变革与创新始终无法脱离该国具体的语境环境。就我国实际国情而言，具有中国特色的国家治理结构理论上涵盖了中国共产党(民主党派)、国务院及各级地方政府、混合型市场企业、各类社会组织、广大人民群众、各类媒体等众多治理主体。[4]可以说，主体多元治理意味着一个国家公共事务治理不再仅仅依赖于以政府为代表的公共部门，为了实现公共事务的有效治理，需要其他社会组织以及公民个人有序参与到社会公共事务治理之中，进而在划清政府、社会与市场边界的同时，最大限度地约束和限制公共部门的权力。也就是说，主体多元治理理念主张以政府为核心的公共部门对公共事务的管理应该严格控制在“该管的”、“能管的”与“管得好”的范围之内，对于公共部门权限外的公共事务应当交给市场或社会。就其实质而言，这是公共部门从“全能政府”到“有限政府”和“合理政府”的一种有效过渡。[4]在公共事务多元治理中，“政府的核心职责不再集中于公共行政人员和某些特定的项目，而在于组织各种资源以创造公共价值；政府的角色不再是公共服务的直接供给者，而应该是一种公共价值的促动者，在具有现代政府特质的由多元组织、多级政府和多种部门组成的关系网中发挥作用。”[5](P6)

二、法治规范理念

推进国家治理现代化，与国家经济、政治、文化、社会等都息息相关、紧密相联，完善的法治规范体系是实现国家治理现代化总目标的重要内容及基本保障。

需要强调的是，推进我国国家治理现代化是一个动态化的概念，它的核心思想在于因应时代变化，改革不适应社会发展的法律法规、体制机制，使多种法律规范更加科学、更加完善，以实现党和国家在社会各项事务治理中的制度化、标准化、程序化。社会主义法治规范是指导和调整社会主义立法、执法、司法、守法和法律监督的方针和原则，既包括科学立法、严格执法、公正司法和全民守法的基本方针，也包括依法治国、执法为民、公平正义、服务大局和党的领导的具体要求。一方面，从根本目标上来看，公平正义是人类社会文明进步的重要标志，是建设中国特色社会主义和谐社会的关键环节，而法治规范是维护社会公平正义的基本保障。法治规范的最基本目标是制定良好的法律规范并且促使已制定的法律规范得到普遍遵守，以法律的实体正义和程序正义保证整个社会的公平和正义。另一方面，法治规范理念所倡导的“依宪治国”、“依法行政”等理念也是对“人治行政”的超越与摒弃。市场经济本质上就是法治经济，运用法律权威来替代个人权威。“由于‘人治行政’违背了我国市场经济的宏观要求，也必然与当前我国构建现代化的国家治理体系的总目标严重不符。”[4]因而，法治规范理念更能够代表国家治理现代化建设的核心要求，也更符合中国特色社会主义改革的实践标准。

三、理解信任理念

理解是指主体对客体行为动机的理性认识和看法，而信任则是基于这种理性认识所产生的针对客体行为的良好动机。主体对客体行为的正面理解是主客体间产生信任的基础，而信任则会催生主客体之间合作行为的发生。国家治理层面所要求的理解与信任不局限于人与人之间社会关系的微观层面，而是被界定于宏观的国家治理主体之间。从国家治理的宏观层面上来看，理解与信任是催生公共部门与社会组织以及私人部门为提升社会事务治理水平，进行广泛合作，建立和维持国家治理现代化中多元主体间良性关系的理念保障。进一步讲，理解与信任既是构建现代化国家治理体系的核心要义，也是推进国家治理能力现代化的基本手段之一。

在公共事务治理过程中，不同治理主体参与治理的动机、目标、价值偏好、利益诉求等并非完全一致。因而，不同治理主体间的理解与信任是顺利推进合作治理的必要前提和认知基础。然而“在传统的公共行政模式中，公共部门和其他治理主体处于一种自上而下的等级关系之中，因而在事实上政府对人民、官员对公民不存在以守信与受信的双方平等为前提的制度化的信用关系”[4]。

从当前我国公共事务治理的实践来看，由于不同治理主体间缺乏理解和信任，尤其是社会对公共部门的整体信任度偏低已严重阻碍了中国特色社会主义和谐社会的建设与发展。公共事务治理中不同主体间的不理解、不信任主要凸显在两个方面：一方面，公共部门的诸如政策内容的不公平、政策执行不到位、违背民众意愿强制推行政策等问题直接导致了社会对公共部门信任度的下降，使得社会对公共部门行为的不理解、误解现象时有发生，甚至当不信任与不理解达到一定程度时会发生不同主体间的冲突与对抗；另一方面，公共部门及其官员的一些行为直接导致了社会对公共部门不信任。改革开放以来，我国在探索国家治理现代化的道路上历经坎坷，既积累了许多成功的经验，也存在诸多失误和不足，诸如官员权力寻租、官场潜规则、政府政令朝出夕改、政府强制行为不当、公共部门不作为等一系列政府失灵行为引发了社会对公共部门更为直接的信任危机。

在公共事务治理中引起不同主体间不信任与误解的根源在于我国现有行政体制下的公共部门几乎垄断了公共事务治理的所有资源，并处于绝对优势地位，这种现状使得公共部门与其他治理主体之间不存在严格意义上的信用合同，政府对民众的承诺是单方面的，政府变更抑或取消承诺也是单方面的。因而，推进国家治理现代化首先急需破解政府在公共事务治理中的绝对优势地位，构建党领导下的多元主体合作治理模式，变控制型政府为引导型政府。在治理主体间的关系上，政府和社会的关系急需由单向统治转变为多向合作；行政方式由行政命令转变为政治协商；利益分配由公共部门单向分配转换为部门间利益的协商共享。

四、公私合作理念

在我国，公私合作在公共事务治理领域的发展实践已有较长时间，但相比一些西方发达国家的实践，我国当前的公私合作尚处于起步阶段。改革开放初始，市政公用设施的市场化改革和公私合作制就在我国局部城市进行了初步探索。进入21世纪以来，市政公用事业市场化改革和公私合作成为我国建立和完善社会主义市场经济的重要组成部分并在全国范围内大规模推行，政府主导并制定了一大批与公私合作相关的政策和制度。实际上，公私合作与我国当前推进的国家治理现代化在多元主体治理方面具有异曲同工之妙。

公私合作是一种公共部门与私人部门为提供公共产品或服务通过正式的协议予以确认而建立起来的长期的合作伙伴关系，这种伙伴关系意味着公共部门与私人部门要通过发挥各自资源优势来提供公共服务，共同分担风险与分享收益。这种全新的公共事务治理模式“深深地依赖伙伴关系，能够平衡各种非政府组织以提高公共价值的哲学理念，以及种类繁多的、创新的商业关系。”[5](P6)目前，在我国公私主体间的合作方式主要表现为特许经营、设立合资企业、合同外包、购买公共服务、管理合同或者对私人开发项目提供政府补贴等。公私合作是一个动态变化的概念，随着国家治理体系改革的不断深入，公私合作运行方式将会变得更为灵活以适应我国政治、经济、社会环境的快速变化。

构建公私合作关系的潜在逻辑在于，无论是公共部门还是私人部门，它们对公共产品或服务的供给都有各自独特的优势。因而，利用合同规范公共福利目标，通过不同部门间的合作机制，以政府为核心的公共部门在大幅度减轻自身财政压力的基础上可以充分利用私人部门的运营效率和竞争优势，提高公共部门的生产和技术效率，实现公共利益的最大化，而私人部门则可以从合同管理中减少由于监管机构自由裁量权带来的损失，在稳定的法律环境中寻求自我发展的空间，追求自身的利润。[6]这就需要在推进国家治理现代化进程中，以政府为核心的公共部门要善于运用合理的制度安排，并在充分考量与汲取各自优势的基础之上，形成二者互补性明显的合作互动关系，在双方的利益博弈中，形成一个长期稳定的动态均衡。

五、权责平衡理念

在一般意义上，权利是法律赋予主体实现其利益的一种资格，责任则指一个人不得不做的事情或者一个人必须承担的义务。从公共事务多元主体共治的层面看，权利是法律赋予治理主体作为或不作为的许可或认定，