叶正国：我国行政审批改革的组织悖论及其法律规制

【内容提要】 行政体制改革是我国全面深化改革的重要环节，而行政审批改革作为规制与治理工具，是行政体制改革的突破口。新一轮行政审批改革的重点是行政权的配置，通过行政审批权的分解、整合和下沉，逐渐迈向合作治理行政体制。然而，行政审批改革致力于建构新的权责分配体系和培育新的治理机制，根除“条块分割”体制的制度障碍，但推进行政审批改革的组织基础恰恰是“条块分割”的行政体制，二者之间存在着张力，致使行政审批改革仍然存在不少问题，对此，行政组织结构优化是因应之道，且需要行政组织法的规范、引领和保障行政组织结构优化，提高行政审批的效能。

【关 键 词】行政审批/行政体制/合作治理/组织悖论/法律规制

行政审批作为一种事前规制工具，是行政权力配置和公共治理的重要手段，主要有内部控制、外部规制和资源调控等功能。在我国，行政审批是计划经济和全能型政府时代国家对社会、市场和公民干预的主要手段。随着我国经济体制改革的深化和政治社会的发展，政府与社会、市场和公民关系的边界需要不断调整，行政管理体制改革势在必行，以转变政府职能，创新社会治理和发展市场经济，唯此才能最大程度激发社会活力，释放改革红利。十八届三中全会指出，既要发挥市场在资源配置中的决定性作用，又要更好地发挥政府的作用，这就需要通过行政审批改革促进和实现政府管理由事前审批转为事中事后的监管，推进国家治理能力与治理体系现代化。行政审批制度改革是一项系统工程，受行政管理体制、任务环境、制度环境和路径依赖等因素影响，但关键是行政审批权的调整，而行政权是行政组织的核心，因此必须重视行政审批改革中的组织及其法制问题。

一、作为行政体制改革突破口的行政审批改革

行政体制改革是政府部门的“自我革命”，是我国实现有限政府和服务型政府的必由之路，目的在于构建“好政府―强社会”的合作治理体制。行政审批是我国传统行政体制的重要标志，是政府和市场、社会关系的重要规范机制，可以说行政体制改革的关键就是行政审批改革，而行政审批改革必须完善和调整行政权的配置。

1.行政审批改革的重点是行政权秩序的调整

行政审批是行政管制的手段和媒介，是规范政府与市场、社会和公民关系的主要手段，也是政府内部或政府与社会分权的一种权力配置模式。一个行政审批的完成往往需要行政机关内部机构的审核和负责人的批准，或者是下级行政机关的审核和上级行政机关的批准，实质上是一种内部行政审批和行政机关的权力配置机制[1]。在计划经济时代，国家对社会和市场全面控制，政府尤其是中央政府高度集权，对社会各个领域的事务进行全面管控，国家管理依然是单一的行政主导，通过层级化的行政审批体制实现管制行政、秩序行政和高权行政。我国行政审批改革肇始于20世纪70年代，2001年为了适应WTO规则的要求，行政审批改革开始加速，但多是基于外部因素的减量型、形式化和程序性改革。然而，以往行政审批改革并没有从根本上解决问题，例如，某一个房地产开发项目从招拍挂拿土地到开工和预售证件手续齐全，需要经过24个部门单位层层审批，盖48枚289次公章，历时超过一年半。新一届政府上台后，为了创新社会治理体制、发挥市场在资源配置中的决定性作用以及更好地发挥政府作用，行政审批改革的动因逐渐内在化，多次明确指出行政审批改革要简政放权和放管结合，减少不必要的审批，调整行政审批权力的程序和方式，平衡个人自由和公共利益，尽量减少对社会、市场和公民的管控。通过取消、调整、下放等方式逐渐变革传统行政管理一元化的困境，行政审批权不仅在政府内部流动，而且也流向了其他治理主体，或将行政审批权改为其他事后规制手段，建构以功能分殊为基础的行政权力配置机制。可以说，这次行政审批改革是行政权的重新配置，行政权的行使方式逐渐多样化和多元化，基于职权最优化原则和功能最适当原则配置权责，不仅政府向市场和社会简政放权，而且上级行政机关对下级行政机关放权，行政审批的方式也逐渐由事前审批改为事中事后监管，调整和重塑行政组织内部的权能分配和运行方式，提升行政审批实务的效能和绩效。

2.趋向合作治理体制的行政审批改革

行政审批的大量存在说明政府仍然是全能型和管制型的性质，主要原因是我国传统计划经济体制和社会管理体制的需要。行政审批是我国“条块分割”体制、“压力型体制”和“项目体制”的制度基础，政府通过行政审批不仅对社会和市场实行单极化和一元化控制，而且实现对下级行政机关和内部机关的领导。改革开放以来，不断深化政治经济体制改革，政府的任务环境和制度环境发生了巨大变化，政府和社会、市场的边界要随之调整。虽然现代公共事务需要建构一个强有力的政府，但政府能力是有限的，传统行政体制无法应对日益多元化和复杂化的行政任务，很多事项不该管和管不好，或者行政管制成本过高，应发挥社会自治和市场调节的功能。此次行政审批改革强调简政放权，破除国家通过行政审批权垄断公共事务的格局，创新公共管理方式，鼓励社会组织参与，发挥市场的调节功能，公共行政逐渐走向合作治理，具体表现为公共行政逐渐走向多中心、自主规制和交叠与嵌套的治理结构。2013年十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便更有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。”如果“两个一律”能够实现，可以增强地方政府的能力和减少政府对社会的管控，将会对整个“条块分割”行政体制产生革命性的影响，可谓初步建立了国家与社会合作治理的行政体制。

3.合作治理视域中行政审批权的重构

合作治理关键就是多主体能够独立自主决定行政事务，行政审批只是作为治理方式之一，而不应该作为主要的治理手段，同时需要与其他行政规制手段组合使用。目前，如果要实现多主体的合作治理，关键是行政审批权的重构，主要包括以下几个方面：第一，行政审批权的分解，包括行政审批权的取消或委外。行政审批改革的核心是简政放权，理顺政府与市场和社会关系，2013年李克强总理承诺本届政府至少要取消和下放1700项行政审批事项的1/3。可以说，这次行政审批改革明确指出各级政府不断转变职能，放权给社会和市场，压缩审批事项，削减政府权力，增加市场空间，培育和发展社会组织，有的行政审批职能转移给社会公共组织。第二，行政审批权的整合，主要包括体制、权能和流程上的整合。行政审批的整合是对需要经不同行政机关和内部部门的行政审批权通过程序、标准或组织方式来消弭组织碎片化的问题。很多行政审批由多个部门分散进行，一个审批事项需盖几百个公章，而且不同行政机关的行政审批标准可能还存在冲突，如消防登高带需要借用城市道路的，城管规定公共道路不能占用，而消防规定可以占用，致使申请人无所适从。行政审批权的整合是一种整体式的审批模式，适度集中或联合行使行政审批权，打破不同审批部门的界限，实现行政审批事项信息共享、同步合并和并联决策，在现有的行政审批体制内以流程再造的方式实现了行政审批部门的虚拟合并，将多元分散型的串联式行政审批模式逐渐转变为单一整合型的行政审批模式，实现各个行政机关之间的联动运作和高效协调。在实践中，体制整合主要有设立行政审批服务大厅或政务中心集中行使行政审批，抑或成立相对独立的行政审批部门通过流程设计提高行政审批时效，流程整合主要有行业主导联合审批、联合审批和模拟审批，或将交叉、重复或者类似的行政审批事项转由关联度最高的部门行使，也可以实现行政审批权能的整合[2]。例如，可以将一些只限制资格而不需要指标控制的事项改为核准制，只统计信息而不需要规制的事项改为登记制。第三，行政审批权的下放，即上级行政机关将行政审批权配置或委托给下级行政机关行使。行政审批的下沉优化了上下级行政之间的关系，提高了下级行政机关独立处置行政事务的能力。例如，2013年5月国务院下放了国家发改委的12项企业核准权，这实质上调整了省部级之间的关系。

二、行政审批改革的组织困境及出路

行政审批改革要想走出治乱循环，必须将行政审批改革视为系统工程，政府职能的转变、职权的设置和人员的配置都要符合行政体制改革的合作治理逻辑。我国行政审批改革仍然存在很多问题，主要原因在于行政审批背后的复合性依赖的组织制度运行逻辑，致使各个行政审批组织有利益联结，唯有通过行政组织结构的优化才能打破。

1.我国行政审批改革存在的问题

虽然我国行政审批改革已经进行了十几年，行政审批改革的力度也非常大，但在实践中仍然存在着行政审批时间长、效率低和办事难等问题，即使是政府项目的审批也存在很多问题。行政审批的“万里长征图”并不是个例，如2014年7月31日李克强总理在振兴东北等老工业基地工作会议上说，东北某地级市的重点民生项目8个月盖了133个章，但还有12个章没有盖完，原定开工日期早过去了。行政审批存在的问题具体有以下几个方面：第一，行政审批权存在明放暗增的现象。我国《行政许可法》和相关规范性文件严格控制新设行政审批，在实践中虽然有些行政审批项目取消或调整了，很多行政机关利用登记、备案、年检、监制、认定和审定等形式规避法律，实际上是变相对相关事项审批。此外，有些审批项目是不必要的或超过限度的却没有被撤销，也有些审批项目是必要的却被取消了。第二，有些行政机关虽然将行政审批事项授权社会组织，但与这些组织之间有千丝万缕的关系，仍然通过一定的方式对其进行控制，如收取中介费，遥控这些组织的人事安排。第三，由于法律规定不明确等原因，行政审批的标准并不清晰，行政审批机关具有较大的自由裁量权，很多行政机关普遍存在着不作为或乱作为的现象，而且是一种组织化的不作为或乱作为，监督机制难以启动，有的申请八个月没有回复。此外，在行政审批过程中规避法律，多部门就同一事项实施交叉审批、重复审批和越权审批的现象仍然存在。

2.行政审批改革的组织逻辑悖论

我国“条块分割”的行政体制由于缺乏合理的外界监督机制，形成闭合的政绩共同体，上下级行政机关具有同构性，下级机关是上级机关的执行机关，上级机关是下级机关的决策机关，上级行政机关具有评判下级行政机关的权力，下级行政机关需要从上级行政机关处获得资源，各自既存在权力博弈又相互依赖，非正式性关系在一定程度上影响着法律的实施，内部行政审批更是连接双方的重要方式和纽带。在这种体制中，政府内部形成复杂的利益联结，任何一项改革都涉及其他行政机关的利益，而任何一项行政权力的确立、运作、改革和废除都受制于其组织机制，行政审批改革也是如此，即沿袭“领导决策启动―下达减放指标―集中排查论证―汇总并公布改革事项”的组织逻辑[3]。详言之，国务院做出行政审批改革的决策，由中央统一部署，责成各部委和地方政府按照一定的程序和比例自行清理，而在贯彻实施阶段，上级行政机关需要通过这种组织机制逐层贯彻。在中央层面，中央编办通过“三上三下”与各部门反复对表核实，最后汇总后形成“行政审批事项目录”以确定目标；在地方层面，有一些行政审批事项地方想清理，但由于国务院部委的行政规章和上级文件规定而不能清理，而有些行政审批项目虽然部委已经撤销，但是地方改头换面继续施行，如广东省“先行先试”后，一些企业审批事项取消了，然而在实践中就遭遇过其他地方政府的限制。