杨兴林：关于治理公权力腐败的深层思考

【内容提要】 公权力自身的特殊支配性，及其所有权与使用权相分离，使其存在腐败可能。我国现阶段腐败形势相当严峻，必须努力遏制。立足公权力腐败的内在机理，有效治理腐败，必须大力加强社会监督，尽其可能地压缩公权力监督“空白地带”。为此，必须充分发挥人民群众的作用，突出社会公众作为公权力所有者的监督主体地位；坚持社会主义政治的开放性，保障社会公众的知情权；与时俱进，在重视多种监督形式的同时，高度注重现代媒体监督；进一步健全法律法规，为社会公众主动监督公权力提供坚实的制度保障。

【关 键 词】公权力腐败/社会监督/制度保障

规范公权力，治理腐败，事关党和人民事业发展的长远大计。解决不好，就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国。在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上，习近平指出，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步强调：“要形成科学有效的权力制约和协调机制，加强反腐败体制机制创新和制度保障。”[1]立足权力本质，总结历史经验，使权力不敢腐、不能腐、不易腐，需要加强公权力体制内监督，更需要加强社会监督，大力压缩公权力监督的“空白地带”，具体就是要充分发挥社会公众的监督主体作用，将公权力时时、处处、事事置于社会公众的监督之下，最大限度地消除公权力监督“死角”，既有效防止腐败病毒入侵，又有效杀死入侵病毒，保证公权力切实服务社会，造福公众。本文试从公权力存在腐败可能的内在机理入手对这一问题展开阐述。

一、公权力腐败的内在机理

反腐防腐、建设廉洁政治是保持人民政权纯洁性的重大问题。早在1949年3月，毛泽东就在中国共产党七届二中全会上向全党敲响警钟。进入改革开放和社会主义现代化建设新时期，随着改革开放和社会主义市场经济建设与发展，我国公权力内部的贪腐现象也越来越突出。面对这种情况，党和国家坚持不懈地抓廉政建设，惩处各种腐败分子，学术界也对公权力腐败原因作了多维度分析，但笔者认为公权力之所以总有腐败的可能，深层原因就在于公权力内在机理。只有深入把握公权力腐败的内在机理，才能够切实加强社会监督，将公权力运行完全置于阳光之下，有效治理腐败发生。

(一)公权力的特殊支配性内蕴腐败可能

权力是一种支配性力量。权力作用的发挥，只能在人与人的相互关系中实现。权力的行使者与行使对象是一个矛盾的统一体，缺少任何一方都没有权力可言。一个人对另一个人、一些人对另一些人、一个集团对另一个集团行使权力，意味着对其行使支配性力量，要求其必须做什么或绝对不做什么，必须怎么做或绝对不能怎么做。如果一方要求另一方做什么或不做什么，另一方拒绝照办，要求的一方也无法使其照办，权力就不复存在。权力的支配性是权力的本质特征，没有支配性，就没有权力。

现实所言公权力，通常是指国家层面的政治权力及公共管理权力，尤其具有很强的支配性。这是由于国家是“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量”，[2]它的基本功能是缓和社会冲突，把冲突保持在“秩序”的范围内，避免经济利益相互冲突的阶级、阶层在无谓的斗争中把社会毁灭。公权力行使，无论是以组织形式，还是个人形式，背后都以国家的强制手段为支撑，拒绝公权力支配，意味着势必受到制裁或惩罚。公权力的这种特殊支配性，对于维护社会秩序，保证社会正常运转，组织社会活动，进行社会建设必不可少，但是公权力握有者也完全可以利用这种特殊支配性，背离公权力的本质要求，为个人或小集团谋利。具体形式，可以是避开公众注意力隐蔽进行，也可以是明目张胆地为所欲为。

尤其应当看到的是，公权力对社会关系的支配，集中体现为对利益关系，特别是对经济利益关系的支配。这种支配作用行使得当，会有效地促进社会和睦，增强社会向心力和凝聚力，推动经济社会健康发展，反之则难免成为社会发展的消极因素，甚至是破坏因素。恩格斯曾经指出，国家权力对经济发展的反作用有三种：可以沿着同一方向起作用，促进经济发展；可以沿着相反方向起作用，导致经济逐步崩溃；可以阻止经济发展沿着既定的方向走，而给它规定另外的方向。在后两种情况下，国家权力都会给经济发展带来巨大损害，并造成人力、物力的巨大浪费。[3]不过，公权力在具体经济关系调节，特别是社会财富分配中究竟起何作用，固然受多重因素影响，但是公权力使用者的意志和品质无论如何都是最为重要的因素。其品质廉洁，遵从公众意志，公权力在他们手中就是服务公众、造福公众的工具，社会财富分配自然公平、公正，即使具体过程中出现某些失误，也会或迟或早通过相应方式得到弥补或矫正；其品质贪腐，无视公众要求与意志，公权力则极易演变成谋取私利的工具。

(二)所有权与使用权相分离为公权力腐败提供可乘之机

在本源意义上，公众是公权力的所有者，官员是执行公众意志的公权力使用者。在理论上，公众作为权力所有者，既然有权授予各级官员以相应的权力，就有权监督其使用，也有权收回所授的权力，但是实际情况却是公权力一旦让渡，所有权与使用权就在事实上相分离，呈现出相对独立性，进而在使用过程中形成事实上无法消除的监督“空白地带”，以至于为各级官员灵活使用公权力谋取私利提供了可能。这也正是当代发达国家公权力监督网络十分严密，但是公权力腐败现象仍然时有发生的重要原因。

公权力在现实中变质腐败，形式多种多样，并且随时间、空间、条件变化而变化，可以亦公亦私，公私兼顾；可以瞒天过海，假公济私；可以欺上瞒下，偷天换日；可以鱼目混珠，巧取豪夺；可以恣意抢占，无所顾忌；可以权权交换，投桃报李；可以权钱交易，各得其所；可以权色交易，互有所好；可以单兵作战，我行我素；可以团伙齐心，互保互联；可以做而不说，好处尽捞；可以集体研究，“光明正大”；可以钻法律、政策、制度空档，堂而皇之；可以现实交换，获取即时利益；可以寻租经营，期货交易。总而言之，只要有条件、有机会，就会有人利用公权力谋取私利，甚至于即使没有条件和机会，一些精明者也会巧妙地创造条件和机会来达到谋取私利的目的。

公权力的性质和特点使其存在腐败的可能，促使这种可能变为现实的条件多种多样，但是最为基本的就是利用公权力的所有权与使用权相分离所导致的监督“空白地带”规避监督。一般而言，无论在何种制度下，国家政治高层为了维护自身统治，总会在体制内开展各种形式的反腐败，遏制公权力越轨，维护国家整体利益。我国明代的朱元璋、清代的嘉庆皇帝都曾使用铁腕手段反腐，但到最终腐败却成了官僚体系的常态，无法治愈。究其深层原因，这些制度的本质本来就是为少数人服务，其权力虽然在本源上也由公众所让渡，实际却被扭曲为少数剥削者服务的工具。在这种情况下，统治者虽然想通过反腐防止权力滥用，但出发点却建立在敌视公众、远离公众的基础上，只能通过体制内进行，由于缺失了公众监督，体制内官员通常因切身利益官官相护，为避免“拔出萝卜带出泥”，彼此相互包庇，反腐败自然失去了坚实的社会基础。即使政治上层强力反腐，中下层也会“歪和尚念经”，扭曲变样，最后不了了之。公权力腐败的可能性在社会主义制度下同样存在，并且如果没有广泛的社会监督，仅仅依靠体制内监督，依然难免流于形式，最后导致腐败毁掉政权。在这方面，前苏联和东欧社会主义国家留有惨痛的教训。

二、我国现实中公权力腐败态势严峻

公权力的所有权与使用权相分离导致的监督“空白地带”为公权力腐败提供了可乘之机，现实中如果社会再对这种“空白地带”的监督重视不够或疏于监督，公权力腐败的可能性就极易转化为现实。新中国成立以来，特别是改革开放30多年来，虽然我们的党和国家一直注重建设廉洁政治，惩治贪腐分子，但社会发展中存在的一系列极其复杂原因，还是为公权力机体中蕴藏的腐败可能向现实转化提供了大量机会，以至于现阶段公权力腐败形势极为严峻，必须采取得力措施来治理。

(一)公权力腐败高位运行

这一态势仅从中纪委2009年以来通报的有关信息中即可窥斑见豹：

一是腐败案件总量高位运行。2009年，各级纪检监察机关立案115420件，结案101893件，处分106626人，为国家挽回经济损失44.4亿元。2010年全国纪检监察机关立案139621件，结案139482件，处分146517人，为国家挽回经济损失89.7亿元。2011年，全国纪检监察机关立案137859件，结案136679件，处分142893人，为国家挽回经济损失84.4亿元。2012年，各级纪检监察机关立案155144件，结案153704件，处分160718人，为国家挽回经济损失78.3亿元。另据2013年最高人民法院工作报告，五年来共审结贪污贿赂、渎职犯罪案件13.8万件，判处罪犯14.3万人。

二是领导干部腐败案件高位运行。2009年处分县处级以上干部3743人，移送司法机关县处级以上干部764人。2010年处分县处级以上干部5098人，移送司法机关县处级以上干部804人。2011年处分县处级以上干部4843人，移送司法机关县处级以上干部777人。2012年受处分县处级以上干部4698人，移送司法机关县处级以上干部961人。

三是违背中央重大决策部署顶风作案高位运行。2008年11月至2010年8月，全国纪检监察机关共立案查办扩大内需政策落实中违纪违法案件314件，处分430人；核查抗震救灾资金物资管理使用案件9258件，处分689人。2011年查处违法违规强制征地拆迁问题1480个，责任追究509人；查处食品安全问题5975件，责任追究3895人，药品安全问题9084件，责任追究3680人；查处保障性住房项目违纪违法问题307件。2012年，工程建设领域违纪违法立案5956件，查实5022件，3780名党员干部受到党纪政纪处分，1097名党员干部被移送司法机关；纠正土地和矿产资源开发中违法违规问题2.75万个，3891人受到党纪政纪处分；纠正环境保护违法违规问题2.21万个，305人受到党纪政纪处分；查处违法违规强制征地拆迁案件427件，437人受到责任追究；保障性住房项目查处违纪违法问题340件，382人受到责任追究。此外，这些年商业贿赂、“小金库”、失职渎职案件同样居高不下。

(二)公权力腐败特点突出

改革开放以来，随着反腐败不断深化，腐败与反腐败之间博弈激烈，腐败分子不断变换手法，逐步呈现出许多新的特点：(1)腐败领域转移。腐败现象从经济热点领域、资金高密度领域、垄断性行业领域向社会领域扩散，腐败高发区逐渐向改革尚未到位领域转移。(2)腐败团体化。腐败分子利用关系形成利益集团，共谋侵占公共资源。(3)腐败手法升级。腐败分子利用体制内漏洞，通过高科技手段逃避监管和制裁，治理腐败的难度和成本越来越大。(4)金额数量急剧攀升。贪污受贿金额早已超越十万、百万甚至千万，动辄上亿，数十亿也不少见。(5)腐败资本化。腐败分子从大量谋取现实利益逐渐转向占有生产资料、股权，获取长期效益。(6)腐败活动境外化。腐败分子利用对外开放政策及法律，与境外不法分子勾结，或共同损害国家利益，或通过境外渠道转移非法所得。(7)腐败心理承受力增大。有关问卷调查显示，