孙力 陈杰：政府职能演进中的群众路线升华

【内容提要】 政府为人民服务的本质职能会随着历史的不断演进而赋予新的内涵。“建设型政府”向“服务型政府”的转变需要政府把职能的重心转移到运用所掌握的资源服务于广大人民群众，实现政府职能从经济建设向公共服务转变，并以公共服务为重心，突出公共服务的均等化。从制度成长的角度来看，服务型政府的建设体现为一系列的制度创新，突出表现在政府财政支出模式的变化、财政转移支付制度的构建和完善以及户籍制度的改革，从而为广大人民群众平等享有公共服务、共享改革成果提供更好的制度基础。

【关 键 词】服务型政府/群众路线/公共服务

马克思在总结第一个无产阶级政权巴黎公社的经验时指出：“公社的真正秘密就在于：它实质上是工人阶级的政府”。[1]P58这是社会主义政权同其他政权的最大区别。无产阶级政党不是为自己夺取政权和掌握政权，作为先进的政党和它所代表的这一先进阶级，都没有自己的狭隘的私利，而是为全人类的解放而奋斗。所以“无产阶级由于自己的整个社会地位，只有完全消灭一切阶级统治、一切奴役和一切剥削，才能解放自己”。[1]P336因此，无产阶级政党建立的政府，本质上就是人民的政府。是能够真正实现“民有、民治、民享”①的政府。

但人民政府的建设具有不同的历史进程，从反帝反封建的民主革命开始，到服务型政府建设的新历程，是一个逐步推进的过程，这也是党的群众路线从革命到建设，再到服务的演进过程。在每一个特定的历史时期，群众路线都面临着不同的挑战，建设服务型政府应对的是市场经济带来的中国社会的利益多元化及其社会结构的巨大变化，使之把党的群众路线奠定在又一制度创新的基础上。

一、政府职能的历史性变迁和群众路线的挑战

可以从不同的角度来考察政府职能，对于无产阶级政党领导的政府来说，它必须具有为人民服务的本质，但实现这一本质却具有鲜明的历史性特征。作为一个落后的东方大国，中国共产党领导的人民政府在这一进程中经历了三个大的阶段：即社会改造阶段、经济建设阶段和公共服务阶段。这三个大的阶段以各自不同的历史使命为重心。

第一阶段的历史使命是以社会改造为重心。即必须通过推翻三座大山，打碎旧的社会制度，建设新的社会制度来创造为人民服务的制度基础，这与改良主义等形形色色的社会发展模式具有根本的不同。

第二阶段是以促进生产力发展，改变落后的经济和社会基础为重心的阶段。对于落后国家来说，落后的社会生产力直接地影响到人民生活水平的提高。因此，必须首先提高生产力水平和改变贫困落后的社会面貌，才能奠定好公共服务的物质基础。

然后才进入第三阶段，即以直接促进人民生活水平为重心的阶段。政府把职能的重心转移到运用所掌握的资源服务于广大人民群众，使人民群众的生活水平得到迅速提高，进入更充分地享有各种权利的新时期。

尽管人民政府的本质是始终如一的，但在第一阶段和第二阶段的职能重心决定了它不具有服务型政府的特质。因为服务型政府是指在民主法治的框架下，以为人民服务为宗旨，在全面履行政府职能中贯彻服务理念，突出公共服务职能，承担服务责任的政府。[2]P47

在相当长的时期内，根据政府职能重心所体现出来的特色，可以将之称为“建设型政府”。例如，为了尽快地促进经济发展，建设型政府推行较高的积累率的政策，到改革开放前，中国的积累率一直处于较高的状态：

从统计数据可以看到，中国的积累率一直处于较高的状态，接近于三分之一，也就是说，公共财政承担着积累资金，扩大投资，推动经济高速发展的沉重使命，不可能把更多的财力用到公共服务上来。

公共财政的这种状况，是同中国落后的经济发展水平和迫切需要推进现代化的追求，以及国际上的压力等因素密切相关的。著名发展经济学家刘易斯揭示了储蓄与经济发展的关系。他说：“经济发展理论的中心问题是去理解一个由原先的储蓄和投资占不到国民收入4％或5％的社会本身变为一个自愿储蓄增加到国民收入12％到15％以上的经济的过程。它之所以成为中心问题，是因为经济发展的中心事实是迅速的资本积累(包括用资本的知识和技术)。”[3]P15

改革开放使中国经济得到了较快发展，经济总量也大大提高，由于同发达国家依然有较大差距，赶超的使命依然繁重，故继续保持了较长时间的较高积累率的构成中，基本建设在政府预算支出占的比例还是比基本的公共服务开支大得多，保持了建设型政府的特点。以下是改革开放到21世纪初期政府预算支出的情况：

从表中的统计数据可以看出，中国基本建设的开支一直到1987年还大于文化教育、医疗、养老金、社会福利和救助这几项重要的公共服务开支的总和。

中国社会发展的这一特点，对党的群众路线形成了历史性的挑战。由于长期处在积累率较高的状态，人民生活水平尽管不断得到了提高，但提高的速度并不快，劳动报酬占国内生产总值的比例也一直不高。根据中国社科院2007年企业蓝皮书披露，1990至2005年，中国劳动者报酬占GDP的比例从53.4％降低到41.4％，降低了十二个百分点。到2007年。我国城乡职工劳动报酬占GDP的比重约为35.1％，在国际上已经处于较低水平。以英国和美国为例，在过去50年中，劳动收入占GDP比重在65％到80％之间波动。研究表明，过去60年间，比较发达国家的劳动收入占GDP比重在65％到80％之间。

这种历史性的挑战也体现在区域间发展的差距迅速拉大上，这使得群众路线的实施受到区域发展不均衡的制约。区域间差距到世纪之交已经非常明显了，有学者将之称为“一个中国，四个世界”的困境。第一世界是北京和上海，仅占全国总人口的2.17％，已经相当世界高收入国家水平。上海1999年人均GDP超过15000美元。第二世界是天津、浙江、广东、福建、江苏、辽宁，占全国总人口的21.8％，人均GDP约在5000到8000美元之间，相当于世界上中等收入国家水平。第三世界如山东、黑龙江、河北、湖北、吉林等地区，占总人口的21.76％，人均GDP约在3000到4000美元左右，相当于世界下中等收入国家水平。第四世界大部分为中西部地区，如内蒙古、湖南、山西、青海、云南、西藏、甘肃、贵州等，占全国人口的50.57％，人均GDP约在1000到2000美元左右，属于世界低收入水平。地区发展差异明显影响到生活水平。从人类发展指标来看，1999年，上海、北京、天津人类发展指数已经达到高水平，而西部还有5个地区属于下中等人类发展水平，中西部还有15个地区人类发展指数标在世界174个国家和地区的排位在100之后。[5]P199－201

对群众路线实施的历史性挑战还体现在社会成员之间的贫富差距的扩大上。到1994年，中国按照五分法的统计，处于社会最高层的五分之一的人，拥有的收入占全社会总收入的62.83％，而处于社会最低层的五分之一的人，仅占有4.43％的社会总收入。[6]P47

社会学家陆学艺根据中国是社会分化状况，将中国社会划分为十大阶层。它的研究揭示，处在十大阶层中第九位的是农业劳动者阶层。这部分人到1999年时，约占全国总人口的44％左右，他们具有较低的收入水平和较低的社会地位。比他们更低的是排名最后的城乡无业、失业、半失业者阶层，这部分人处于贫困状态，其中相当的数量面临极大的生存威胁。这部分人占3.1％。以上两部分社会最低阶层的人加起来共占到社会的47.1％，已经接近于总人口的一半。[7]P22－23

城乡分化也是群众路线实施的突出挑战。中国现代化进程中城乡之间的二元化发展导致了城乡之间差距的扩大以及农民和市民权利享有的巨大差距。1990年到2003年，农民人均纯收入增长了76.9％，年均增长4.48％，比1980年代增长速度(8.4％)几乎慢了一倍。而同期的城市居民可支配收入增长由慢变快，13年里居民收入增长了159.8％，年均增长7.6％，增长速度是1980年代(4.5％)的1.7倍，呈现居民收入越来越高，与农民收入差距越来越大的态势。比如，1985年城市居民的可支配收入是农民的1.86倍，1990年为2.2倍，1995年上升到2.71倍，到2002年高达3.1倍。2003年，由于农民人均纯收入下降了0.5个百分点，而城市居民人均可支配收入同比增长了9％，导致城乡居民收入差距扩大到3.32倍。③

如果不有效地应对这些挑战带来的问题，就必然违背群众路线的要求和原则，而服务型政府的建设，就是应对这一挑战最重要的制度创新。

二、服务型政府的职能重心和群众路线内涵

首先，服务型政府实现了政府职能从经济建设到公共服务的转变，使人民政府为人民的本质得到了空前的提升。

从迈入新世纪开始，公共服务的职能在政府职能中占的比例就开始明显增加。2002年中共16大将政府的职能界定为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”。2004年2月，温家宝总理在中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式的讲话中，第一次鲜明提出要“努力建设服务型政府”的要求。并且对政府公共服务的范围进行了界定，即：提供公共设施、发展公共事业、发布公共信息。指出公共服务的目的和导向，是为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。[8]2005年两会期间，温家宝总理在《政府工作报告》中正式提出“建设服务型政府”的目标，正式开始了服务型政府建设的里程。

服务型政府以公共服务为重心，这对于广大人民群众的生活和社会公平具有举足轻重的影响。公共服务涉及人民群众基本生活的一些重要方面。所谓公共服务，涉及的是社会大众基本生活需要的服务，包括提供基本的教育、医疗、社会福利以及提供水、电、气、交通通讯等基本的社会公共设施等。公共服务首要的、最大的特性就是大众性和普遍性，是为最广大人民群众所享有的。因此，也同时具有非营利性、平等性和基础性等重要属性。

简单分析就能够认识到公共服务对普通人民群众生活的至关重要性。仅分析公共服务的几项内容就能够凸显出这一点。从教育来看，据有关部门调查数据显示，2005年城镇居民家庭人均用于教育文化方面的支出达1098元，已经占到居民消费总支出的13.8％。而农村居民所占的比重到2005年也达到11.6％。从医疗卫生来看，到2005年，城镇居民人均医疗的自费支出是600.9元，占居民消费支出的比例达到7.6％；农村居民人均医疗自费支出则达到其消费支出的6.6％。仅这两项加起来，就已经占到城乡居民总支出的20％左右。

如果把这三项开支加起来，就已经超过了城乡居民总支出的三分之一，假如我们再把其他公共服务所涉及的城乡居民开支计算进去，其所占的比例就更大了。

这样一个比例的重要性在于：公共服务涉及人民群众生活的主要方面。

这样一个比例的意义在于：政府如果把公共服务做好了，人民群众的生活水平将会有很大程度的改善和提高。

政府通过构筑公共服务的基本平台来提升人民群众的生活水准，这体现了发展成果为人民群众共享的科学发展观的宗旨，反映了服务型政府的重要特征，也突出了政府必须承担的不同于市场的基本职能。