杜飞进：略论政府的力量

【内容提要】 党的十八届三中全会《决定》提出，经济体制改革的核心问题是处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中发挥决定性作用和更好发挥政府作用。要正确认识并在实践中科学把握“决定性”和“更好”的内涵，其根本点是既要尊重市场经济规律，又要紧密结合中国实际，在更大程度上发挥市场的作用，在更高层次上发挥政府的作用，片面夸大市场的作用或者过分依赖政府的作用，都是不科学的。对于正处于转型期的中国来说，政府需要在发挥制度优势、完善经济体制、赢得群众信任和推进“自我革命”中凝聚改革的共识和力量，厘清与市场的关系，明确自身的职能，弥补市场的不足，进而牢牢把握正确方向，全面深化改革。

【关 键 词】政府/市场/全面深化改革/国家治理

党的十八届三中全会《决定》提出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”①认真学习、深刻领会这一论述的精神实质，对于统一思想认识、全面深化改革、推动我国经济社会健康发展，具有重大的理论意义和实践意义。

一、大政府还是小政府、强政府还是弱政府――关于政府与市场关系的反复拷问

政府与市场的关系，是经济学理论和实践中最传统的命题之一。早在17世纪中叶，以亚当・斯密为代表人物的古典经济学就强调市场这只“看不见的手”的作用，主张通过自由竞争和自由贸易达到促进经济发展的目的，而政府仅扮演“守夜人”的角色即可。

时过境迁，到了20世纪30年代，席卷整个资本主义世界的经济危机打破了市场力量的神话，让很多西方国家的政府不得不开始干预经济。其间，“国家干预”理论进入主流经济学的殿堂，凯恩斯在《就业、利息和货币通论》中就明确提出，应该通过政府干预经济生活的做法，促进经济繁荣和就业达到充分水平。

然而，政府这只“看得见的手”并非十全十美。到了20世纪70年代，西方各国开始陷入经济停滞、高失业率与通货膨胀并存的局面，凯恩斯主义对此却束手无策。

于是，人们不得不正视政府干预失败带来的恶果，新自由主义随即在西方兴起。该理论认为，政府不应像凯恩斯主义主张的那样调节和干预经济，而应仅仅维持市场经济秩序，做好裁判员。其中，最彻底的当属哈耶克的新自由主义，他反对任何形式的政府干预，高唱“自由胜于一切”。

但是，进入20世纪80年代，西方国家再次出现国内生产总值下降、经济增长停滞、政府财政恶化等一系列问题。对此，许多学者不得不再次进行反思。其中，2001年诺贝尔经济学奖得主约瑟夫・斯蒂格利茨就对新自由主义进行了批判，认为应该承认政府在促进发展中的积极作用。

时至今日，通过考察政府与市场关系的变迁，我们应该认识到，政府与市场关系的处理，是一个躲不开、绕不过的历史性命题，对该命题处理得如何，直接关乎经济发展的好坏。同时，无论市场还是政府，都存在着无法克服的种种缺陷，片面崇拜市场的万能，或者过分迷信政府作用的神话，都难以保持经济持续稳定增长。实际上，政府与市场之间并非是一种简单对立、非此即彼的选择，而是一种程度上的选择。关键的问题是，应该如何把握选择的程度，是更多地倾向于市场调节，还是更多地倾向于政府干预？

对此，以布坎南为代表的公共选择理论首先承认“市场失灵”，并且认为政府的职能就是弥补市场的不足。但是，该理论又高度关注政府的“双重属性”问题，认为政府既是市场经济规则的制定者和执行者，又是市场中具有消费和生产功能的经济实体，特别是作为经济实体，政府也会有自己的利益追求。为了实现自身利益，政府需要足够强大。但是，现实又往往要求政府不能过分强大。如果在与市场“同分一杯羹”的过程中，政府过于强势甚至成为“利维坦”，就必然会侵犯各经济主体的财产和权利，必然会影响经济发展的秩序，进而产生新的“政府失灵”。因此，该理论既承认政府的必要干预，又反对政府的过度干预，试图利用制度约束市场主体与政府的行为，在政府与市场之间寻找新的平衡。

综上，在关于政府与市场关系的理论研究中，除了“大政府还是小政府”的主题讨论，“强政府还是弱政府”也是一个极富挑战的重大选择。对此，不同经济学流派给出了不同答案。但从发达国家经济发展来看，这些答案显然都未能处理好政府与市场的关系问题。政府与市场究竟应扮演怎样的角色，如何发挥作用，仍需在实践中寻求答案。

二、有限政府与有为政府――我国对政府与市场关系的探索不断深化

理论高于实践，又总是来源于实践。无论是“大政府、小政府”的讨论，还是“强政府、弱政府”的选择，关于政府与市场关系的探索，也始终贯穿于我国经济社会的发展过程中。

新中国成立以后，随着社会主义改造的完成，特别是在高度集中的计划经济体制时代，人们将市场看作是资本主义的专利，进而一直当作批判甚至排斥的对象。

1978年党的十一届三中全会开启改革开放的历史进程以后，我国开始重新思考计划与市场的关系，进而关注计划与市场能否结合、如何结合的问题。1992年邓小平同志在南方谈话中指出：“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别，计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段。”②这个论断彻底打破了传统社会主义观念对人们的思想禁锢。

随之，党的十四大报告明确提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，强调经济体制改革“这个问题的核心，是正确认识和处理计划与市场的关系”，“价格改革是市场发育和经济体制改革的关键”，并且明确政府的职能主要是“统筹规划，掌握政策，信息引导，组织协调，提供服务和检查监督。”③

1993年11月，党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，④从现代企业制度、市场体系、宏观调控体系、分配制度和社会保障制度等五个方面，为建立社会主义市场经济体制提供了一个总体规划和行动纲领。

1997年，党的十五大报告在提出“要加快国民经济市场化进程”，“进一步发挥市场对资源配置的基础性作用”的同时，重点强调了政府进行宏观调控的目标和手段体系。⑤

2002年，党的十六大报告在提出“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”的同时，强调要建设统一、开放、竞争、有序的现代市场体系，并对政府职能进行了新的界定，即“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”。⑥

2007年，党的十七大报告提出，“要深化对社会主义市场经济规律的认识，从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用，形成有利于科学发展的宏观调控体系。”⑦

2012年，党的十八大报告提出，“必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。”⑧

从追求纯而又纯的计划经济到发现市场价值、引入市场调节，从有计划的商品经济再到发展社会主义市场经济的跨越，我们越来越清醒地认识到，在经济活动中，市场是第一位的，政府是第二位的；中国的经济发展也越来越呈现出市场化的趋势，并且伴随着这种趋势的不断增强，政府越来越要求自身加快职能转变，更加自觉地服从、服务于市场经济规律，变“全能政府”为“有限政府”。

值得注意的是，“有限政府”并不等于“无为政府”，政府还必须是“有为政府”，特别是为了避免和解决“市场失灵”的各种乱象，政府的适当干预是不可或缺的。总体来说，我国关于政府在“有限”范围内须“有为”的认识主要体现两个方面：

一是在干预程度上，要保持对市场经济规律的充分尊重。如从“发挥”到“进一步发挥”，从“更大程度”到“更大程度更广范围”发挥市场资源配置中的基础性作用，这些都是与我国生产力发展水平相适应、按市场经济规律办事的体现，表明我们对市场经济规律的认识日益深化，也意味着市场在经济活动中发挥的作用越来越重要。

二是在干预方式上，要学会用市场的思维和方式，引导经济健康发展。市场需要什么？不需要什么？带着这样的问题，我国政府从计划经济时代的集中统一调度，到社会主义市场经济起步阶段的“在国家宏观调控下”，再到经济发展取得阶段性成就后的“健全现代市场体系，加强宏观调控目标和政策手段机制化建设”，这一系列的变化都是从行政手段为主、经济手段为辅到行政手段与经济手段并用，再到经济手段为主、行政手段为辅进而到经济手段与法治手段并用的转变，是政府微观管制到宏观调控的转变。这种转变的背后既有对经济发展客观规律的尊重，更有对政府经济职能的重新定位，亦即更多地寄希望于通过发挥市场自身的作用，激发市场活力，促进经济发展。

三、从基础性作用到决定性作用――关于政府与市场关系的再思考

正是基于上述不断深化的科学认识，我国经济体制改革和经济社会发展所取得的成就举世瞩目。但是，随着改革进入深水区、发展进入关键期，我国也出现了一些较为突出的问题和矛盾，比如“发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，科技创新能力不强，产业结构不合理”，再如“形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风问题突出，一些领域消极腐败现象易发多发，反腐败斗争形势依然严峻”等。⑨

对于这些问题，一些人将之归咎为市场化改革，片面放大市场的缺陷，大有欲走计划经济“老路”的倾向；也有一些人强调政府不能干预经济活动，主张政府离市场越远越好，很有走西方模式“邪路”的嫌疑。实际上，尊重市场规律是经济健康发展的根本要求，走封闭僵化的“老路”的结果不言自明，苏联解体、东欧剧变便是前车之鉴。同时，实践也早已充分证明，“政府要不要干预经济活动”已经是毫无意义的命题，即便是在当今西方发达资本主义国家，政府干预经济活动也已呈常态，只不过是干预的程度、方式不同而已。因此，党的十八大、十八届三中全会反复强调，中国既不走封闭僵化的老路，也不走改旗易帜的邪路，极具现实针对性。

那么，应如何解决经济发展过程中出现的矛盾和问题，推进经济社会健康发展呢？我们认为，作为中国特色社会主义制度的重要组成部分，作为创造连续30多年经济持续较快增长这一“中国奇迹”的体制基础，社会主义市场经济体制必须坚持，并通过改革不断优化。科学把握中国特色社会主义理论体系的继承性、创新性和科学性，在经济治理实践中遵循中国特色社会主义规律、市场经济规律并紧密结合中国实际是根本。归结起来，就是党的十八届三中全会明确提出的，“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。

为什么要把“基础性作用”改为“决定性作用”？党的十四大提出了建立社会主义市场经济体制的改革目标，但是，当时我们对社会主义市场经济的认识并不充分，一切还处于“摸着石头过河”的阶段。时隔20多年后，我国社会主义市场经济体制初步建立，市场化程度大幅度提高，社会主义市场经济的运行方式、市场要素、市场秩序等都发生了巨大变化，我们对市场规律的认识和驾驭能力也有了明显提高。因此，从“基础性作用”到“决定性作用”的提出，是基于我国社会主义市场经济体制已初步建立，各项制度已比较完备，人们市场经济观念已基本形成的客观现实。同时，这也是对市场经济规律的认识深化，