张康之：在完善社会管理体制中降低行政成本

【内容摘要】行政成本的问题是政府行政管理过程中必须考虑的一个重要问题。在我国，经历了一次大规模的机构改革，行政成本不降反升，居高不下。在这种情况下，必须通过完善社会管理体制去实现降低行政成本的目标。其中，通过培育非政府组织并以此为起点去促进社会自治力量的成熟，是完善社会管理体制的基本方向。就政府自身而言，也需要根据全球化以及社会复杂性迅速增长的现实，作出行政自治的制度安排。

【关键词】社会管理体制 行政成本 新市民社会 社会自治 行政自治

近些年来，关于中国政府的运行成本问题已引起了人们的关注，这是中国行政发展中的一个积极进步的体现，它表明，中国政府管理意识的增强。一般说来，政治活动是不计成本的，而管理活动则需要考虑成本。所以，随着中国政府管理意识的进一步增强，行政成本的问题将会越来越成为人们关注的主题。对这一问题的关注，会引发各种各样的技术性方案，然而，最为根本的出路，必然是在管理体制的完善中发现行政成本下降的策略。在当前以及以后的一个相当长的时期内，完善政府的社会管理体制都将是一个可供选择的降低行政成本的出路。

一、精简机构并未带来行政成本的下降

一个政治、经济迅速发展的社会，会对政府提出不断增长着的要求，会表现出政府的社会事务迅速增长的势态。为了回应社会的要求，政府规模以及行政成本的迅速增长是难以避免的。但是，这不意味着可以无视政府规模的膨胀和行政成本的不断攀升，寻求政府规模与行政成本的有效控制，是一个必须不断提出并加以探讨的课题。当然，政府的行政成本并不是必然与政府规模保持着正相关关系的，即使政府规模得到有效的控制，由于公共事务的增长，支出项目的增加，也同样会使行政成本不断地上升。

本来，成本的概念是私人部门考察组织运营的一个标准，私人组织为了利润最大化，必须把成本管理纳入到组织管理中来。但是，现代政府的运营也把成本方面的考量作为一个重要因素加以考虑，而且，减少行政成本已经成为现代政府的一项基本追求，是行政目标中的一个重要组成部分。一般说来，行政成本可以分为两个方面：一个是政府机构运行成本；另一个是政府整体上的运行成本。政府机构的运行成本往往可以通过精简机构和编制人员的明确化来加以控制，并实现最大可能的减少。但是，在政府整体的运行成本上，目前来看，世界各国都存在着难以找到有效解决途径的问题。从20世纪后期各国的行政改革来看，通过精简机构，政府机构运行成本显然是下降了，但是，政府整体上的运行成本却没有相应地下降，在许多情况下，政府整体的运行成本不仅没有因为精简机构而下降，反而稳步地上升。

在私人部门，竞争是组织运营成本下降的动力所在，而在公共部门，显然是没有这一动力的。由于政府所拥有的行政权力具有扩大的本性，也由于政府在整体上总会受到"无限责任"冲动的驱使，总会把社会中新出现的问题和事务纳入到其控制的阈限中来，而不是在遇到这些问题的时候首先思虑如何通过引导和帮助社会自治力量加以解决的策略。因而，也造成了行政成本的增长。公共部门往往是通过自我的成本意识的加强，通过自我约束机制的建立来抑制成本的增长。对于政府来说，当行政成本上升到一定的临界点的时候，则通过行政改革，调整体制、精简机构的方式把行政成本压缩到一定水平之下。

就中国的情况而言，在近些年来的行政成本增长中，有一部分是政府与社会关系朝着健康的方向发展的结果。在原先政府与社会关系混为一体的条件下，存在着大量的隐性行政成本，政府的许多消耗是没法统计、没法计算的，随着行政改革的深化，政府与社会的关系不断地理顺，一些隐性的行政成本显性化，从而表现出行政成本迅速增长的问题。就此而言，是一件好事。但是，行政成本的净值增长也是一个不能无视的问题。即使排除了腐败以及无效支出的因素，我国行政成本的增长也大大地超出了合理性的界限。在1998年的机构改革中，我们有一个基本判断，那就是通过机构精简，可以达到抑制行政成本上升势头的目标。事实证明，在机构精简的同时，行政成本上升的趋势并没有得到控制。在一定程度上，上升的势头变得更猛了。

可见，虽然政府规模过大是行政成本居高不下的原因之一，但是，当政府管了许多不该管、管不了也管不好的事情的时候，就不仅会造成过多的资源消耗，而且会因为这种管理的不当而造成额外的损失。这时的行政成本就不仅是因为机构膨胀而导致的成本上升，而是由于管理内容带来了过重的行政成本。此外，政府管理社会的方式、方法也是行政成本居高的因素，科学的管理方式和合理的管理程序所造成的消耗在成本方面也会表现出合理消耗的情况，而不科学、不合理的管理方式方法，则会带来额外的成本消耗。然而，对政府而言，所有这些问题的解决，集中到一点上，就是理顺政府与社会的关系，当这种关系理顺了，政府自身的机构和体制也会相应地得到改变。所以，完善社会管理体制，就是解决所有这些问题的一个着眼点。如果把行政效率的低下、决策失误以及资源配置的低效等也打入行政成本之中的话，在谋求降低这部分行政成本的出路时，就更应当在完善社会管理体制方面做文章了。

这说明，仅仅通过精简机构等在政府自身做文章的方式，是不能实现行政成本下降的目标的。作为政府整体运行成本意义上的行政成本下降，取决于政府与社会关系的合理化、科学化，取决于政府社会管理体制的根本性变革。也就是说，仅仅精简机构，并不是控制行政成本的根本性出路，只有在政府与社会的关系、政府的社会管理体制方面，实现了根本性的转变，才能达成行政成本控制的目标，并且同时使政府规模膨胀的压力得到缓解。

二、关键在于理顺政府与社会的关系

中国政府的行政成本迅速增长是与行政环境相联系的。本来，随着社会主义市场经济逐渐走向成熟，大量的经济建设项目都可以在市场中得以进行，政府只要通过政策引导和行政指导就可以达到发展目标。但是，我国的干部人事制度往往把地方经济发展的任务做成指标而下达给地方政府，特别是对政府中的行政领导，提出了许多经济以及社会的指标要求。这样一来，许多考核是有着硬性指标的，而地方政府为了完成这些指标，就不得不动用财政资金去搞一些政绩工程、形象工程。结果，不仅增加了行政成本，而且也造成大量的浪费。就此而言，就已经不是一个社会管理体制的问题了，而是一个如何正确对待市场经济的问题。但是，我们也应看到，如果不从完善社会管理体制入手的话，这种政府在市场中的越位问题可能会拖延很久也得不到解决，如果我们去努力完善社会管理体制的话，政府越权去"办市场"这种做法的不合理性，就会暴露得更加明显了。

在1998年的机构改革中，我们提出了三项目标，它们是精简机构、转变职能和理顺关系，经过了几年的努力，我们取得了巨大的成就，政府能有这样一个彻底告别事无巨细、样样包揽局面的今天，与这一次机构改革是分不开的。但是，我们也发现，在这三项目标中，其难度是依次递进的。理顺关系的难度是最大的，直到今天，还有许多工作要做，特别是在政府与社会的关系方面，还有很长一段路要走。可以说，作为这场机构改革的继续，下一步工作将要集中在理顺政府与社会之间的关系方面，特别是应当建立起完善的社会管理体制，让政府走出从社会抽身的关键性的一步。在这之中，也有一个观念性的转变，如果说1998年的机构改革所讲的转变职能和理顺关系更多地是指让政府转变经济职能、理顺政府与市场的关系的话，那么，在这场改革的继续中，将要转变到转变政府的社会职能和理顺政府与社会关系上来。在政府转变经济职能和理顺与市场的关系过程中，为市场经济的发展和健全提供了广阔的空间，同样，也需要通过转变政府的社会职能、理顺与社会的关系，去为社会自治开拓空间，从而让非政府的、非营利的组织以及其他社会自治力量更加自主地发挥社会管理的功能。一旦社会有了自我管理、自我服务的能力，政府的社会管理事项得到大幅度的削减，行政成本的下降也就在不言之中了。但是，几年来，我们在理论上存在着一些误导，在实践上也走了一些弯路。

从理论上看，在1998年的机构改革过程中，学术界根据西方的经验提出了一种所谓"小政府，大社会"的观点，其实，在"大"或"小"的问题上，是没有一个统一的标准的，政府无所谓"大"或"小"的问题，它也不能带来根本性的政府成本控制。政府"小"了，社会管理职能得不到实现，表面看来行政成本下降了，而社会因此付出的代价可能是高昂的。所以，就政府自身来考察政府规模是没有意义的，只有在科学合理的政府与社会的互动机制中做文章，才是有价值的。所以，行政成本的问题必须放在优化社会管理体制中来加以厘定。所以说，片面追求行政成本下降并不是可取的路径，只有在优化社会管理的前提下考虑降低行政成本的问题，才是社会健全和发展的正确道路。

"小政府，大社会"是一个量上的概念，"弱政府，强社会"则是一个质上的概念。这两个提法的缺陷都在于把量的方面与质的方面分离了，仅就某一方面来认识政府与社会的关系。如果把两个方面结合起来，完整地认识政府与社会关系，这两个提法也就都不需要了。在政府与社会的关系问题上，本来就不应有什么"大小"、"强弱"的问题，而是一个如何在社会治理的体系中扮演"集团角色"的问题，即政府扮演什么样的角色，社会又扮演什么样的角色。从历史发展来看，在农业社会，政府处于社会之上去治理社会，这种治理是出于统治的目的和以统治的形式出现的。到了工业社会，合理的社会治理是让政府存在于社会之中和处于社会的中心，以独立于社会的专门从事管理活动的主体的形式出现，行使社会授予它的权力来管理社会。当前的变革则要求政府的角色发生再度转变，那就是自觉地把自己看作为与社会一体性的存在物，把自己放置在社会合作体系网络之中，即是这个网络整体上的每一条网线，又是具体的每一个网节上的节点，担负着联结整个社会和引导整个社会的角色。对于这样一个政府，追求与社会的一体化，所以不会计较谁大谁小、谁强谁弱的问题。当然，作为完善社会管理体制的结果，也可能会出现"小政府，大社会"的结果，但是，完善社会管理体制决不应以此作为追求目标，政府无所谓"小"或"大"的问题，没有一个标准，政府的规模完全取决于社会的需求以及政府与社会关系的状况。如果为了降低行政成本的目的而刻意地追求"小政府，大社会"，那是极其狭隘的行政成本意识，结果只会事与愿违。

从实践来看，由于精简机构，迫使政府部门不得不改变行政流程，从而出现了"行政服务中心"这一新的现象，在"一站式"服务的理念下，政府的效率得到了大大的改观。但是，政府所管的事项并未因此减少，反而呈现了增多的趋势。而且，由于这种流程的改变仅仅停留在技术性的层面，未能从根本上改变政府管社会的体制，社会自身的自治活力没有被激发出来。所以，也不可能带来行政成本下降的结果。我们知道，一切技术性的因素都是极其短命的，除了那些人类生存的基本性技术之外，现代技术的暂时性特征越来越明显。政府流程的改变，作为一种技术性的变化，也只能在一个极其短暂的时期内才被证明是有优势的，在政府的社会管理问题上，满足于技术的进步并不是根本之策。所以，只有谋求体制的变革，才会有相对较长久的意义。

近些年来，一些学者热心于鼓吹公众(公民)参与的问题，以为公众(公民)参与到政府过程中来，一切问题都可以迎刃而解。这是一种幼稚的表现。在政府体制和社会治理方式不变的情况下，公众(公民)的参与并不能发挥什么积极作用，反而会影响到政府的行政效率，徒增行政成本。需要指出，西方国家20世纪后期关于公民参与理论的中兴，是有其特定的背景的，是因为西方国家近代以来的形式民主走入了死胡同，是希望把"民主行政"的空想落到实处的一种无奈选择，在政府自身的行政以及对社会管理方面，