汪玉凯：公共治理变革的五个核心议题

●全面深化改革的决定中对目前中国形势的判断，基本上可以归纳为两句话：中国发展进入新阶段；改革进入攻坚期和深水区。如果说1978年开始的改革开放是第一次改革的话，那么十八届三中全会确定的全面深化改革可以称之为第二次改革。

●尽管这次三中全会决定说，未来我们要以经济改革为牵引，以经济体制改革为重点，但是，经济改革目标的实现，主要障碍都不在于经济领域，而在于政府，根本是政治行政领域改革，这是当前深化改革的关键问题。公共治理变革的重要性日益凸显，这其中党政机构和政府又处在公共治理变革的核心地位。

●改革最大的困难就是和既得利益作战，危险还没有过去，是我们战胜既得利益，还是既得利益最后吞噬我们，现在还难以下定论。所以二次改革的成败，在很大程度上，取决于我们能不能有效地遏制、战胜既得利益。

2014年的中国处于一个新的历史节点上。作为新一轮改革的元年，多项改革措施正在按照十八届三中全会决定的部署稳步推进，但是今天的改革与30多年前的改革相比难度更大，要求更高，中国行政体制改革研究会副会长、国家行政学院教授汪玉凯对《经济参考报》记者表示，当前中国进入改革攻坚期和深水区，必须重构政府和市场关系，发挥市场在资源配置上的决定性作用；全力保障民生，维护社会的公平和正义；创新社会治理，释放社会活力；用法律构建制度笼子，用制度管人管权管事；加大政府自身改革力度，以提高政府的公信力。

中国进入第二次改革新阶段

《经济参考报》：国内外的普遍共识是，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将中国的改革开放事业又向前大大推进了一步，中国将迎来改革2.0版，您认为这个新阶段意味着什么？会呈现哪些新特点？

汪玉凯：全面深化改革的决定中对目前中国形势的判断，基本上可以归纳为两句话：中国发展进入新阶段；改革进入攻坚期和深水区。如果说1978年开始的改革开放是第一次改革的话，那么十八届三中全会确定的全面深化改革可以称之为第二次改革。我们即将进行的60项改革，几乎都是建立在对这一新阶段的判断基础之上。

在我看来，这个新阶段有三个显著的标志：第一，改革开放的整体格局发生重大变化；第二，传统发展方式走到尽头；第三，中国社会面临的风险有增无减。

第一个标志，改革开放的整体格局发生重大变化。当前的改革开放整体格局，可以用三句话来概括。第一，中国改革发展取得巨大成就，但是人们对改革的认知度和共识度在大大下降。在目前环境下，凝聚、重构改革的共识，比当年发动改革更难。第二，中国的“双转”(社会转型和体制转型)在快速推进，但也积聚了很多社会矛盾和冲突。第三，中国在国际上的影响力越来越大，在世界上的话语权越来越大，但是中国的形象不断被西方国家所误解误读，这背后更多的是大国之间的经济利益博弈。

第二个标志，传统的发展方式已经走到尽头。直接表现为，一方面中国经济快速发展，但是另一方面我们付出高昂的代价。目前的经济发展模式已经难以为继；其一，低成本出口战略，以金融危机爆发为标志，难以为继；其二，低端产业主导经济结构难以为继；其三，资源和环境的传统使用方式难以为继；其四，社会分配不公引发的社会问题使社会稳定的大局难以为继。

过去的35年，中国维持年均9.8%的高增长，但是它是三高换一高和一低，即资金高投入，资源高消耗，环境高污染，换来35年的高增长和低效率。我们大量消耗能源，透支资源，破坏环境。

第三个标志，中国社会面临的风险有增无减。当前中国至少面临四种风险，一是经济风险，二是社会风险，三是信任风险，四是政治风险。

一是经济风险。现在经济下行压力越来越大，经济风险集聚。尽管刚刚公布的经济数据，已经证实高层主要领导的判断，就是中国经济还没有出现大问题，我们提升经济增长的质量，有意降低经济增长的速度。但是经济的隐忧非常明显，其中最大的风险有三个：一是房地产泡沫；二是地方债务；三是影子银行，一方面流动性泛滥，另一方面银行圈钱。这三个方面相互联系，一个方面出了问题，都可能引起连锁反应。尽管经济没有出现大问题，但如果经济增长速度过低，就可能引发大规模的失业，社会动荡，这方面一点也不可小觑。

二是社会风险。当前社会风险最大的问题，就是社会利益格局整体被扭曲了。原因主要有三方面。一是分配制度不合理。35年来，城乡差距、贫富差距、行业差距和地区差距不仅没有缩小，而且差距越来越大。一端是中国1.2亿人没有解决贫困问题；另一端是中国富人在全世界一掷千金。二是机会不均等。企业和人的发展都不处在同一竞争起跑线上。国有企业过于强势，民营企业相对弱势。人和人的发展也不处于同一个起跑线上。有人说中国进入全面的拼爹时代，这种现象出现，说明阶层相对被固化了，底层青年往上的流动空间越来越少了，这就可能引发动荡。王岐山同志为什么推荐官员看《旧制度与大革命》？意思就是说改革不能慢，慢了以后，可能爆发危机。三是既得利益兴风作浪，起到推波助澜的作用。

三是信任风险。政府给老百姓的医疗、教育、社保、社会服务等承诺，如果不能兑现，不能让老百姓享受到改革开放的成果，老百姓很难再次信任党和政府。习近平总书记上台不久，做的第一个判断是，腐败亡党亡国。后来他又做了一个判断，他说人心向背决定执政党的生死存亡。习近平总书记后来的判断，更加接近问题的本质，这便是信任风险。

四是政治风险。能不能构建起制度笼子，防止整个制度腐败的蔓延，不仅关系到腐败本身，而且关系到我们能不能重构改革的共识，让老百姓第二次起来支持我们的改革。应该说，新一届领导上任给解决这些问题和风险提供了重要的时间窗口，也奠定了重要的基础。但要化解这些风险，需要以更大的勇气，更大的毅力，通过全面改革来化解这些问题。

政府改革处于公共治理变革核心

《经济参考报》：如您所说，当前中国社会至少面临经济、社会、信任、政治这四种风险。既然已经认识到了风险所在，就要找到相应对策尽快化解风险。您认为，化解这些风险的关键问题在哪里？

汪玉凯：过去的30多年，我们以经济体制改革为主干展开各项改革，其他改革说到底是为经济改革服务的。但是我们越来越看到，党政机构、政府越来越成为社会矛盾的中心，成为社会矛盾的聚焦点。所以尽管这次三中全会决定说，未来我们要以经济改革为牵引，以经济体制改革为重点，但是，经济改革目标的实现，主要障碍都不在于经济领域，而在于政府，根本是政治行政领域改革，这是当前深化改革的关键问题。公共治理变革的重要性日益凸显，这其中党政机构和政府又处在公共治理变革的核心地位。

《经济参考报》：为什么说党政机构和政府的改革重要性处于核心地位？

汪玉凯：我认为，至少有三个原因。第一，其他各项改革能不能推进，以及在多大程度上推进，几乎都和执政党、政府有关。经济改革、政治改革、社会改革、文化改革、生态改革、执政党制度的改革，这六大改革每一项都和执政党、政府自身有关。以经济改革为例，收入分配制度改革、国企改革、金融改革、财税改革、投资体制改革，这些经济领域的改革，好改的早改过了，剩下难改的都和政府有关，如果没有政治体制改革的推进，这些改革是不可能成功的。第二，政府治理的能力直接影响国家治理的成效。国家治理体系、治理能力包括很多内容，既包括组织体系、法制体系、体制机制，也包括管理观念、管理水平，是全方位的。在整个国家治理架构中，政府治理处在第一线，国家治理很多目标通过政府治理来实现。如果政府自身问题不解决，能力不高，直接影响整个国家的治理水平。第三，从政府层面来讲，至少现在我们还有三个问题迫切需要解决。其一，整个治理结构不够科学，不管党政的问题也好，政府内部的组织架构也好，都还有很多关键性问题没有解决好。其二，政府管理中的深层次问题，一直没有得到老百姓的认可。这些深层次问题包括，转变政府职能滞后的问题，政府自身改革滞后的问题，行政审批过多过滥变成腐败温床的问题，还有社会管理、公共服务薄弱的问题。在这些关键问题上，老百姓不满意。其三，政府形象问题。政府的行为一直得不到有效控制，政绩工程、形象工程劳民伤财，严重影响政府的形象。所以从这些方面讲，公共治理变革的紧迫性可想而知。

《经济参考报》：那么，未来中国公共治理变革的路径和核心议题是什么？

汪玉凯：未来中国公共治理变革一是要优化公共治理的体系和结构；二是要突出政府改革，如转变职能，创新政府管理方式；三是要提高公共治理能力，包括提高公务员队伍素质；四是要加快建设法治政府和服务型政府建设步伐。

此外，有五个核心议题亟待解决。

第一，重构政府和市场关系，发挥市场在资源配置上的决定性作用，逐步使政府治理现代化。要发挥市场决定作用，主要解决两个问题：一、政府要向市场放权；二、要开放市场。从开放市场来看，这次改革决定里的一大堆问题都是围绕这个话题展开的，包括建立统一的市场体系、打破行政壁垒、开放金融、开放服务业、反对垄断、改革国有企业、构建公平的市场竞争环境。政府向市场放权，一共有五大举措，比如说减少投资审批、减少对生产经营活动的审批、减少不必要检验检测许可认证，减少行政事业性收费、改革企业注册登记制度。鼓励创业，降低市场门槛。宽进严管，先让人进来，进来再按照企业管理法管，不是一开始就把人挡在门外。政府必须在市场决定论基础上，发挥宏观调控、市场监管、公共服务等功能。

第二，全力保障民生，维护社会的公平和正义。过去这些年，中国改革受到老百姓最大的置疑，就是公平正义。三中全会推进的60项改革，有18项和民生有关，全力保障民生，体现社会公平公正。具体来讲，要加大对民生投入，要加大与民生有关的体制机制改革的力度。比如，取消事业单位如医院、学校、科研机构的行政级别。医院改革，不能以药养医，医药要分家；教育改革，要保证教育公平公正，改革基础教育，减少考试科目。所有这些改革几乎都涉及和民生有关的体制机制。还比如说，要建成统一的城乡建设用地市场，让农民有更多的财产性权利，各种要素能够自由流动。我认为，这次改革很大的一个着眼点，就是要让公平正义照耀在农民这个最大的弱势群体身上。过去这些年，我们最大的教训之一，就是双重剥夺农民。从改革开放到现在，农村共有2.6亿农民离开土地了。他们进城后，没有和城市人处在同等就业起跑线上。他们干的全是最脏最累的活，拿到的报酬，相当于城市人的一半，年龄大了，干不动了，到乡下养老，城市和他没有关系。这是第一重剥夺。我们的城镇化异化成圈地化。中国的城镇化根本上变成一个城市空间的扩张和侵蚀过程。我们的土地制度规定，农村土地归集体所有，城市土地归国家所有。在征地过程中，给农民一些补偿。除了公共用地，剩下的土地被政府高价卖给开发商，地方政府独享了巨额的土地增值收益，把农民这个土地的本来所有者，排除在参与土地收益分配的门槛之外，这是第二重剥夺。这次围绕土地制度改革，将是中国进行的又一次土地改革，土改的直接受益者是农民。

第三，创新社会治理，释放社会活力。在整体上，我们在很多方面走偏了方向，把社会管理变成了对人的行为管控。这次决定扭转了这种局面，