张林江：社会治理的政府之维:现状、挑战与转型

只有通过多元治理，才能实现善治。在政府、市场、社会三维中，政府社会治理的边界在何处，政府应当承担哪些社会治理职能，其机构应当如何设置，是实现治理现代化必须首先回答的问题。党的十八届三中全会提出，在社会治理中要“发挥政府主导作用”。为此，进一步理清政府社会治理的相关机构与职能，对于政府权责关系优化，特别是对于在新的历史环境下更科学地推进社会治理，有着极为重要的现实意义。

一、政府在社会治理中应当发挥主导作用

经过三十多年的改革实践，我国经济实力和综合国力大大提升，同时许多社会矛盾和社会问题也在短时间里集中显现出来。近些年来，特别是2011年中央举办省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班以来，政府社会管理工作不断得到加强和创新。在理论上有新的拓展，在实践中有新的举措。人民群众权益不断得到保障，社会稳定局面持续得到保持。但是，由于种种原因，如下问题仍然比较突出：

第一，人民内部矛盾仍然多样多发。2010年以来，虽然全国信访总量、集体上访总量、群体性事件总量有所下降，但仍在高位运行。首先，主要矛盾仍集中在农村土地征用、城镇房屋拆迁、劳资纠纷、涉法涉诉等领域。其次，矛盾涉及各行业、多个阶层、多个群体。再次，触点增多、燃点降低。特别是在信息快速传播的大背景下，许多普通纠纷很容易演化为群体性事件，引起全社会关注和讨论。最后，环境群体性事件进入高发期。全国性大范围的雾霾天数增加，江河湖泊污染严重，一些大型工厂、矿山、地下管道的污染隐患，不但影响到城乡居民的身体健康，而且成为信访、群体性事件的高发领域。

第二，流动人口和特殊人群管理服务形势严峻。其一，农民工问题未有实质进展，二代农民工问题开始凸显。全国农民工2.69亿人，其中外出农民工1.66亿人，二代农民工已经占到农民工半数以上。受政策、环境等因素影响，农民工融入城市困难，不能公平享受到城市的教育、医疗、养老等各种保障和福利。而由于不熟悉农业生产、不愿意回到农村等原因，他们又很难再回到乡村生活，成为“进不了城、回不了乡”的一代。其二，老龄人口快速增长，老龄人口服务明显不足。全国老年人口突破2亿人，老龄化水平约占15%。其中，高龄老人每年新增100万，失能老人达到3750多万，慢性病老人突破1亿人，空巢老人突破1亿人。无子女老年人和失独老年人开始增多。老龄服务的政策、制度、资源、设施、服务项目等都远远不能适应需求的快速增长。其三，不良行为青少年数量庞大，而且增长势头很难扭转。全国约有2820万名达到法定入学年龄但又不在学、无职业的闲散青少年，其中“有不良或严重不良行为”青少年达115万人。城市网瘾青少年约有2404余万人。其四，出入境人员快速增多，管理和服务问题突出。2013年，全国出入境边防检查机关共查验出入境人员4.54亿人次，其中内地居民1.96亿人次，港澳台居民2.06亿人次，外国人5251万人次。在我国境内常住的境外人员110多万人。无论在境内还是境外，我国公民与境外公民的矛盾纠纷明显增多。境外居民在我国境内的非法入境、非法居留、非法就业问题突出。

第三，公共安全形势仍然严峻。2013年，全国各类事故数量和死亡人数、较大事故、重特大事故数量均有下降。但安全生产形势依然严峻。有15个省份发生了1~2起重大事故，8个省份发生了3起及以上重大事故，吉林和山东各发生2起特别重大事故。另外，食品药品产品质量安全问题凸显，我国正在进入食品药品安全风险的高发期、易发期。2013年，我国开始实行食品药品监管大部门制。但是，我国食品药品安全基础还不牢固，甚至一些领域、环节的问题还比较突出。

第四，信息网络管理跟不上快速发展的技术进步和“网情”变化。全国网民规模6.18亿人，其中手机网民5亿人，互联网普及率45.8%。2013年，我国不断加强和创新互联网管理，最高人民法院和最高人民检察院出台了《关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的司法解释》。一些造谣生事、妄自胡为的网络“大V”受到打击，一些为追求不当利益而编织、传播谣言的网络公关公司受到处理。但是，在网络谣言治理初见成效的同时，一些诉讼案件引发的议题、民生与社会问题引发的议题、反腐引发的议题呈现点多、面广、量增、反应强烈的特点，通过互联网传播淫秽色情信息和进行赌博诈骗等违法犯罪活动未能得到根本控制。

上述社会问题和矛盾，要求政府必须在党、政府、社会、公众四位一体的社会治理格局承担重要作用。首先，要在党的领导下，完成社会治理形势分析、阶段性社会治理目标设定、社会发展趋势研判、社会发展规划编制、社会政策法规制定等工作。其次，要通过社会治理重大具体事项决定、社会治理公共资源配置、维护社会秩序稳定、提供部分必须由政府提供的社会服务等具体措施，完成社会治理各项具体工作。最后，要通过简化社会组织登记程序和优化其生态环境、向社会力量购买服务、依法保障城乡基层民主治理等活动，调动社会各方面的积极性，促进社会治理共治共享局面的形成，努力做到政府治理、社会自我调节、居民自治紧密结合、良性互动。可以说，在现阶段，我国各级政府在以上这些方面发挥着其他主体无法代替的组织、引领、推动作用，在社会治理的格局中发挥着主导作用。

二、政府社会治理的机构设置与职能设定

从整体上看，我国政府的社会治理体制，基本上呈现出“部门分工负责、基层综合落实”的局面。部门分工负责，主要体现在社会治理所涉及的多项职能，主要是通过各个行政机构按照其职责范围，以“条条”的方式编制规划、制定政策和法律、分解任务目标并加以推行落实。总的来看，政府进行社会治理的着力点分为三个层次：

第一，在宏观层面，对社会治理进行整体规划，并通过体制设计确保规划的执行。首先，政府的规划或社会建设牵头部门通过制定与经济发展相配套的社会建设规划，明确一定时期社会管理和服务的总体目标、具体指标、考核标准、时间要求、职责分工等事项，为社会治理工作提供时间表和路线图。然后，政府财政部门要负责社会治理的资金筹集、预算安排、决算执行监督。审计、监察部门对社会治理职责部门的履职情况、工作绩效、资金使用情况等进行法定监督。最后，政府通过设立特定机构直接实现社会管理和服务。比如，政府设立教育、卫生计生、社会保障、文化体育、养老等机构来直接提供基本公共服务，发展民生事业。同时，通过设置一些社会治理促进性机构，间接实现社会管理和服务。比如，政府民政部门设立社会组织管理服务机构，通过加强服务和管理、购买服务、提供帮扶等方式，在扶持社会组织的发育发展中实现社会治理。

第二，在中观层面，完善社会治理的重要机制。一是建立源头预防机制。由政府的法制部门、社会建设部门或信访部门牵头，建立由相关决策、执行、监督、司法机构参加的重大决策稳定风险评估机制。对影响面大、与人民群众利益关联度高的重大决策、重大工程、重大事项在制定出台、组织实施、审批审核前，对可能影响社会稳定的因素进行系统的调查、分析和评价，并根据评价结果制定有针对性的风险应对策略和预案。处于社会治理第一线的基层政府―乡镇或街道，建立社会矛盾纠纷排查机制、社情民意调查通报机制、人民群众诉求表达回应机制，第一时间了解社会矛盾纠纷动态，及时回应群众诉求，尽可能将矛盾纠纷化解在基层、消化在萌芽状态。二是完善动态治理机制。通过建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制。这方面全国各地有不少创新。比如，一些地方根据当地情况，创造性地成立道路交通事故、劳动争议等综合性调解机构，实现了人民调解、行政调解、司法调解联动。又如，有的地方将民政、卫生、计生、社保等部门相关职能整合，建立新型的流动人口综合服务新机制。三是不断健全应急管理机制。目前，全国各地、各级政府普遍建立了应急管理领导体制、应急法律和预案体系，各部门也普遍建立了突发事件监测预警和快速反应机制。

第三，在微观层面，根据国情、社情变化，着力解决好一些重要的社会问题。社会问题和社会矛盾除了多样复杂外，而且热点变化快、类型多样，管理相对人和当事人情况差异很大。为此，有一些社会问题和社会矛盾，需要政府及相关机构采取相应措施，一一破解。比如，司法部门对刑满释放人员的后续管理和服务，对社区矫正人员的日常管理。公安部门则要对社会治安加强管理，对境外来华人员加强入境、居留、就业管理和服务。民政部门、社会保障部门、乡镇和街道还需要加强对生活困难群众的摸查和救助。地方政府特别是基层政府的卫生、交通、公共设施管理、公安等部门，还要供应本区域内的社会公共品。

总的来说，我国是按照中央事权、地方事权的划分来区分中央和地方的职权和责任范围的。“中央政府主要承担全国公众受益的公共产品的提供，如国防、外交、航空、铁路、能源电力、邮政、全国公共广播和电视等；对核心公共服务进行转移支付；同时与地方按比例分担公共教育、医疗保健、公共交通土地使用管理、自然资源管理、环境保护、公共卫生、基础科研、社会福利、扶贫救济等；制定基本公共服务最低标准。地方政府主要承担初级医疗保健、地方道路、公共交通和公共设施；供水、供电、供气排污、垃圾处理、地方公共安全等；制定区域内的基本公共服务最低标准。基层政府主要承担区域内的劳动就业、社会福利、社会救助、社会保障、法律服务、医疗卫生、计划生育、文体教育、社区安全、流动人口管理等社会治理和公共服务职能”（李好臣：“论政府在社会治理中的定位”，《中共中央党校学报》2011年第5期）但是，在实际的社会治理职责运行过程中，有时很难准确分清中央和地方政府的责任。尤其是省以下各级人民政府之间，包括社会治理在内的各项职责应当如何划分，长期以来在理论上和实践上都没有得到很好解决，仍需要在实践中不断摸索和总结经验。

三、通过深化行政体制改革发挥好政府在社会治理中的主导作用

目前，我国政府在社会治理机构设置与职责配置上，存在三个突出的问题。其一，在“条条”的机构和职责设置上，处于多头分散、分割的状态，缺乏统筹协调机构。（龚维斌：“中国城市社会治理体制及其变革”，《中国延安干部管理学院》2013年第5期）其二，在“块块”的纵向职责划分上，存在“权责同构”现象。不同层级政府在职责和机构设置上高度统一，社会治理方面所管理的事务大致相同。其三，政府和社会、市场在社会治理中各自应当发挥什么作用，政府社会治理的边界在哪里，在实践中没有得到根本解决。为此，我们要按照党的十八届三中全会要求，牵住转变政府职能这个“牛鼻子”，不断深化行政体制改革，为政府社会治理主导作用实现提供组织保障。

进一步理顺几个重要关系。一是理顺各级党委和同级政府在社会治理中的关系。党委在社会治理中主要发挥总体部署、制定大政策、协调各方、配强领导的作用。其他各项社会治理的具体工作，应当交由政府及其部门负责。二要进一步理顺政府各社会治理机构之间职责关系。要通过成立社会治理协调机构（或议事机构）、建立社会建设主责部门、将政府社会治理工作常态化机制化等方式，加强各社会治理机构的工作协调、政策和制度协调。三是进一步理顺各级政府社会治理的职责关系，明确省、市、县、乡各级政府社会治理的主要职责。省级政府主要负责工作规划、政策法规和标准规范制定，指导监督全省社会治理工作，统筹全省社会治理资源。市、县政府是社会治理实施主体，工作重点在具体的组织实施上，强化直接面向基层群众服务与管理职能，维护市场经济秩序和社会稳定，健全社会治理和公共服务体系，