燕继荣：现代国家治理与制度建设

［摘要］本文讨论国家治理与制度建设的关系，试图说明国家治理现代化所需要的制度条件。文章引述早期共和主义学派和晚近制度主义学派以及发展政治学者的研究，说明国家兴衰与国家治理能力密切相关，指出国家治理能力实则就是国家制度供给的能力。文章梳理了有关制度性质、功能及评价标准的学术讨论，依照结构分析的方法，提出基础制度、基本制度和具体制度的分析框架，进而阐明制度建设的任务在于实现国家的长治久安，核心在于构建现代官民关系。

［关键词］国家治理；治理体系；治理能力

中国共产党十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），设定全面深化改革的总目标为“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，并提出具体时间表：“到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果”， “形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”。《决定》把“全面深化改革”落实在现代“国家治理”的制度层面，希望通过制度的合理安排，实现国家长治久安的目的，并设想通过15大领域的60项具体改革，逐步实现“国家治理体系”和“国家治理能力”的现代化。现在，需要进一步讨论的问题是，国家治理体系和能力的现代化应该与什么样的制度条件相匹配？

一、国家兴衰与制度供给

为什么有的国家兴盛发达，而有的国家不断衰落？为什么不同的国家会有不同的发展速度？同一国家在不同的历史时期为什么发展会有快有慢？上述问题一直是国家研究的核心议题。经济学家、社会学家、政治学家依据各自学科的知识体系，做出了种种不同的解释。在这些解释中，一种宏观的分析框架――― “技术创新－生产方式／生活方式改变－管理方式变革”被许多学科和学者所认可。这种宏观的解释框架说明，技术创新带来了生产方式和生活方式的改变；生产方式和生活方式的改变，导致管理方式和管理制度的变革。基于这种框架，一个国家的兴盛，意味着技术创新领先并形成与新型生产方式／生活方式相容的管理制度和管理模式。相反，一个国家的衰落，意味着该国因资源禀赋限制，或因制度障碍约束而丧失技术创新机会。在这种分析框架中，国家兴衰取决于技术创新和制度供给的契合性。

制度主义经济学提供了一国经济兴衰的制度分析视角。著名经济学家道格拉斯・诺思（DouglassC．North）和罗伯特・托马斯（RobertP．Thomas）努力提供一种更加具体的解释模型，试图改变从某一偶然的技术革新中去寻找产业革命原因的思考路径，引导人们从现代所有权体系和社会制度漫长的孕育过程中寻找经济增长的原因。他们在《西方世界的兴起》（TheRiseofTheWesternWorld）一书中提出，经济增长的关键在于制度因素，认为一种提供适当的个人刺激的有效的制度是促使经济增长的决定性因素，而在制度因素中，财产制度的作用最为突出。在他们看来，创新、规模经济、教育、资本积累等，是经济增长的内容，而不是经济增长的原因；经济增长来自于“有效率的经济组织”，而“有效率的经济组织”必须满足这样的条件，即，在制度安排上能够提供一种刺激，“将个人的经济努力变成私人收益率接近社会收益率的活动”。因此， “使社会收益率和私人收益率近乎相等”的机制安排（如产权制度），是一国经济繁荣的制度保障，也是西方世界兴起的原因所在。［1］制度供给对于经济兴衰的作用在道格拉斯・诺思的另一部著作中再次得到了确认。诺思指出，“制度对经济绩效的影响是无可争议的。不同经济的长期绩效差异从根本上受制度演化方式的影响，这也是毋庸置疑的”。［2］另一位制度主义经济学家曼库尔・奥尔森（MancurOlson）凭借“集体行动的逻辑”，从理论上说明了分利集团（既得利益集团）与国家兴衰的关系，间接地回答了制度供给对于国家兴衰的意义。他从分利集团多少、分利集团涉及范围的广泛程度等方面解释了二战之后西方发达民主国家―――美国、德国、日本等经济迅速增长的原因。同时，他对国家经济衰退的原因提出了一个一般性的解释，即大量分利集团、分利联盟的存在是国家衰落的根源。他的研究间接地给出了如下结论：能否有效限制分利集团的行为和影响，是一国经济兴衰的关键；为了经济社会发展，必须在制度上限制既得利益集团的影响。［3］

在政治学的研究中，国家兴衰更是受到人们持续关注的话题。政治学家经常把大国崛起、王朝更替、政权变更或政治稳定性等问题与政治制度或制度化联系起来。在那些比较经典的研究中，早期的成果要算罗马史学家波里比阿（也有翻译为波利比乌斯，Polybius，约公元前208―公元前118年）对罗马帝国崛起所做的解释，把罗马帝国的兴起归功于罗马的混合体制，即共和制［4］；以及18世纪法国启蒙思想家孟德斯鸠的著作，认为政治制度的优劣和居民风俗的善恶是帝国（古罗马）兴起和衰亡的决定性因素［5］；晚近的研究成果包括民主政治理论和政治发展理论―――前者把民主制度视为结束王朝更替周期律的唯一出路，后者把政治稳定和政权稳定看作是政治制度化的结果。这些研究所给出的综合结论是，国家兴衰与国家治理能力密切相关，而国家治理能力实则就是国家制度供给的能力。

二、制度及其功能

根据制度主义学者的解释，制度（institutions）是组织人类公共生活、规范和约束个体行为的一系列规则，因此，制度也被认为是一个社会的“游戏”规则，是决定人们的相互关系而人为设定的一些制约，通常表现为惯例、行为准则和规范、成文法、契约等。作为一套稳定组合在一起的规范和规则，它广泛存在于社会生活的各个领域和各个方面，因此被人们冠以不同的名称，如家庭制度，婚姻制度、教育制度，经济制度，法律制度和政治制度等等。一套较为完整的制度，应该包括明确的“准入规则”、“游戏规则”和“奖惩规则”。“准入规则”决定了什么人可以进入游戏比赛过程； “游戏规则”决定了参与游戏比赛的各行为主体应该如何行动；“奖惩规则”决定了对于遵守或打破游戏规则的人的奖励和惩罚办法和游戏比赛结束后奖品分配的方法。

制度是社会博弈的规则，组织（包括企业组织、政党组织、社团组织等）或组织中的个人就是社会博弈的玩者，而组织中具有影响力的人物，如政治领袖、企业家、社团领导人作为社会博弈游戏的主角，往往形塑了制度变迁的方向。

政治制度是一个社会共同体（主要以国家为单位）基于一定规则和程序之上规范个人和团体行为的长期稳定的安排，它体现为各种明确的带有强制性的规则和决策程序，通常被视为国家机器的组成部分。［6］政治制度是一种比较正式的规则，它具有一定的强制性，要求全社会的所有成员加以遵守。在“准入”程序中，它规定了什么人可以进入什么层级的公共生活领域，享有什么样的政治权利和权力；在“游戏”程序中，它规定了各类政治角色开展公共活动的基本方式和准则；在“奖惩”程序中，它规定了公共资源的分配方式，决定了什么人凭借什么样的“投资”会得到什么样的回报。

政治制度是政治活动在其中发生、发展的框架［7］，其功能就在于规定和形成政治秩序。人类社会总是存在“非统一”现象，这些“非统一”现象一般表现为国家之间的战争、阶级之间的冲突以及个人之间的疏离。正如有研究指出，没有疏离与隔阂就不会有政治。［8］在一个复杂的社会中，社会成员由于家庭、血缘、文化、心理、教育、社会地位等背景的不同，具有不同的社会需求和行为动机，结成不同社会利益团体或组织。这些不同社会利益团体或组织之间经常发生利益冲突。政治制度就是解决冲突、维持政治共同体的基本手段。通过各种规定和规则，使不同的个人和利益团体按照既定规则行事，避免社会陷入无序状态。正因为如此，人们才把政治制度化视为政治稳定的基本条件。S．亨廷顿在《变革社会中的政治秩序》中专门讨论了政治制度化与政治稳定的关系，他认为，政治制度是规范政治行为的机制，也是组织政治共同体、实现社会政治稳定的力量；政治制度化与政治不稳定性成反比，政治制度化水平越高，政治稳定的程度就越高。［9］

三、制度评价的标准

如何判定一个国家的政治制度？这是一个充满争议的话题。这些争议主要围绕政治制度的合法性和有效性两个方面展开。首先，就政治制度的合法性而言，形成了不同的学术派别。古典政治学家（如柏拉图、亚里士多德）根据制度实施目的的公共性，区分了“良政”与“恶政”、正义制度与非正义制度。现代社会契约论者从制度合法性的视角出发，从理论上论证了正义的制度应该是社会契约的结果和公共意志的体现，换句话说，未经公共“同意”的制度充其量是“未合法化”或“待合法化”的制度。马克思主义从历史现实的角度出发，揭示以往包括政治制度（国家制度）在内的社会“上层建筑”不过是社会中居于统治地位的阶级（或集团）强加于社会且使其凌驾于社会之上的强制性制度，并且相信新的公平正义的制度最终将取而代之。

当代政治学研究倾向于从制度形成过程的角度来说明制度的性质，认为政治制度作为政治生活较为固定的安排，实际上是不同社会力量互动的结果。正如有研究指出，政治制度是“在各种社会势力的相互作用和歧见中，从逐渐发展起来的解决这些歧见的程序和组织环节中脱颖而出的。人数很少、性质单纯的统治阶级的解体，社会力量的多样化以及社会力量之间日趋频繁的相互作用，是产生政治组织和程序并从而最终产生政治制度的先决条件”。［10］根据这种观点，人们很容易推出如下结论：（1）一种合法的制度应该是得到广泛认同的制度，即使是统治阶级强加的制度，也要尽可能实现合法化； （2）不论其合法性如何，一种运行中的制度实际上是共同体内不同意志和社会力量均衡妥协的产物； （3）共同体内新生意志和新生力量的产生将打破原有的均衡，构成制度变迁的内因。

其次，就政治制度的有效性而言，依据目的论的原则，形成了更加纷繁复杂的观点，提供了不同甚至完全相反的评价标准。比方认为，一种好的制度应该是有效促进经济发展的制度；一种好的制度应该是有效促进国家竞争力提升的制度；一种好的制度应该是有效保障人权实现的制度；一种好的制度应当是有效促进普遍社会福利的制度；一种好的制度应该是有效制约公共权力的制度；一种好的制度应该是依法实施的制度；一种好的制度应该是有效促进信任合作的制度；一种好的制度应该是促进公民德性和社会自治发展的制度［11］；一种好的制度应该是满足适应性、复杂性、自主性和内聚力的制度［12］，凡此种种，不一而足。这些看似毫无争议的表述，在更加深入的讨论中都会引发歧见，而且，这些看似兼容的表述，相互之间又充满了内在的矛盾性。

今天的政治科学家们对不同的制度进行客观比较，试图说明各种制度的优劣高下，但努力的结果并不十分乐观。从目前不同研究所关注的视角来看，政治制度的评价指标完全是一个多元复杂的体系，它涉及不同的方面，具有不同的导向性，如，合法性导向（公平、开放、认可），效率导向（经济绩效、国家竞争力、国民财富），效能导向（行政效率、政府绩效），责任导向（政府廉洁、问责性）等。这些看似客观、完善的评价标准和指标，实际上把政治制度的评价引向了难有统一标准的境地。因为，这些评价指标不仅在不同的政治制度下会有不同的表现，而且即使在同一种政治制度的不同历史时段和不同政治背景（如不同党派、不同领袖主政）之下都可能有不同的表现。更何况，政治制度本身因受到各种复杂社会因素的影响而处于不断调适的状态，自身也有一个演化、修正和发展的过程，