卢瑾：基层群体性事件治理模式转换初探

摘要：我国传统上采取压制型模式治理基层群体性事件，其特点是以权力为中心、以维稳为目标、以控制和打压为主要手段，并且重处置轻预防。实践证明，这种模式效果不理想，面临着维稳与维权的两难困境。因此，要有效治理群体性事件，需要转变治理模式，寻求维稳与维权的平衡。参与式治理以权利为中心、以公民有序参与为目标、以沟通疏导和对话协商为手段、重预防，有助于逐步化解群体性事件危机，破解基层政府维稳和公民维权之间的两难窘境。这是群体性事件治理模式转变的恰当选择。应根据国情，通过搭建平等与理性的对话平台、设置制度化的协商程序和借鉴科学的协商方法，建构公共协商机制来实现参与式治理。

关键词：压制型治理；参与式治理；维稳；维权

近年，随着改革开放的不断深入、市场经济的转型和社会利益格局的调整，新问题、新矛盾不断增多，基层群体性事件成为当前公共管理领域面临的重大挑战。为了社会保持动态的稳定与和谐，经济发展保持良好的环境，必须有效控制基层群体性事件，但这需要转换治理模式，改传统压制型的治理模式为参与式治理模式。

一、传统治理模式的两难困境：维权与维稳

什么是群体性事件，学界至今还没有统一的定义。在国外，学术界通常把群体性事件称为“集群行为”、“集合行为”或者直接以集会、游行、示威、罢工活动等称呼，例如，戴维・波普诺指出：“集合行为是指在相对自发、不可预料、无组织的以及不稳定的情况下对某一共同影响或刺激产生反应的行为。”[1](P594)有关集群行为的定义很多，但它们都描述了群体事件的基本一致的特征，这就是它的自发性、不稳定性和无组织性。

在国内，对群体性事件的认识，受不同的政治环境和经济、社会因素的影响，经历了“群众闹事”、“聚众闹事”、“群众性治安事件”、“治安紧急事件”、“突发性治安事件”、“群体性治安事件”等称呼的变化。较正式的说法是公安部在2000年4月5日颁布的《公安机关处理群体性治安事件的规定》中使用的“群体性治安事件”这一概念。该规定第二条指出“：群体性治安事件，是指聚众共同实施的违反国家法律、法规、规章，扰乱社会秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公私财产安全的行为”。学界比较权威的界定是中国行政管理学会课题组提出的“群体性突发事件”，指的是“由人民内部矛盾和纠纷所引起的部分公众参与的对社会秩序和社会基本价值产生严重威胁的事件”。[2](P2)但是“，群体性事件”这一概念与“群体性治安案件”和“群体性突发事件”相比还是有差别，它更中性、更具包容性。因为一些群体性事件可能对社会治安的危害不大，而且突发性群体事件也只是群体性事件的一部分，还有一些群体性事件是经过较长时间的酝酿和准备才发生的。[3]因此，这里从较宽泛的意义上来界定，所谓群体性事件是指由人民内部矛盾和纠纷所引起，在缺乏法定程序的情况下，一定数量的人参与并形成有一定组织目的的，对政府管理和社会造成影响的事件。

目前，我国各地发生的群体性事件大多数属于维权事件。根据一些学者的观点，近年来，我国的群体性事件主要可以划分为五种类型：维权行为、社会泄愤、社会骚乱、社会纠纷和有组织犯罪。其中，“维权事件，这是目前中国社会群体性事件的主要类型。从现已掌握的资料来看，此类事件约占目前全国群体性突发事件的80%以上。其中又可以具体分为农民的‘以法抗争’、工人的‘以理维权’和市民的‘理性维权’。主要特征是：（1）维权事件主要是利益之争，不是权力之争，经济性大于政治性。无论是农民，还是工人及市民，都把具体的利益诉求作为行动的目标，没有明确的政治目的；（2）规则意识大于权利意识。哈佛大学裴宜理教授指出，中国无论从古代还是现代都有层出不穷的民众抗议活动，但是这些抗议有一个传统，就是都在遵守规则；（3）反应性大于进取性，具有明显的被动性。维权者一般都会以现行的法律和法规作为其行为框架和底线，都希求政府公平公正调处，行为相对克制”。[3]也就是说，当前国内发生的群体性事件中，“参与者基本上属于‘有理取闹’，无论事件是否存在较强的组织性，集体行动实质上都是作为一种‘弱者的武器’在使用”。[4](P4)

针对群体性事件，我国基层政府长期以来主要采取压制型模式治理。以压制为主的传统治理模式有以下特点：（1）以权力为中心。在官本位的传统意识长期影响下，基层群体性事件治理者的主导理念是以权力为中心，认为公共权力高于一切，为了维护公权不但不能保障公民权利，甚至损害公民权利。（2）以维稳为目标。在这种传统治理模式中，稳定压倒一切，政绩考核功能异化，将片面维护社会稳定作为考核地方政绩的重要指标甚至是唯一指标，造成政府为了维稳可以不惜给正常经济发展、民众日常生活带来不便和负面影响，并往往把群体性事件定性为挑战政府权威的治安事件、与政府对抗的事件。（3）以控制和打压为主要手段。在这种治理中，主要是“压”和“堵”，一旦出现问题，就封锁消息，并调集警力、增加装备进行强力镇压，通过国家暴力和政治高压来维护暂时性的稳定。（4）重处置轻预防。传统治理过程中基层政府重视事件处置轻隐患源头的截流，通常是待隐患发展到一定阶段时再寻求解决问题办法，而不是将隐患消灭在萌动状态。[5]事实证明，运用这种压制型模式治理群体性事件，存在着维稳与维权的两难困境，不但不能有效解决群体性事件，反而甚至导致群体性事件向着恶性事件演化。

一方面，基层政府片面追求维稳，漠视公民权利。稳定是发展的前提，群体性事件是我国社会稳定最大的威胁，也是对基层政府执政能力最大的挑战。因此，长期以来，维稳成为我国许多基层政府治理群体性事件中追求的唯一目标，而漠视公民权利。这种压力维稳的思维和手段尽管在短期内可能有效果，但长远看，弊端很多。这些弊端主要表现在：其一，“维稳”概念被泛化。一些基层政府在上下双重压力下，将“维稳”放大成一个抽象定义过宽的概念，并往往成了掩盖社会矛盾的说辞，或成为推卸社会责任、拒绝司法监督和媒体监督的借口和挡箭牌。[6]其二，维稳变质。基层群体性事件大多都有正当的利益诉求，甚至只是温和的群体性民间维权行动。但很多基层政府为了逃避自身责任，常将群体性事件笼统地视为非法或非正当性事件，将利益诉求者视为不稳定因素，或者是麻烦制造者，人为制造许多假想敌人，在官方通报中，常用不明真相的群众、少数别有用心的人煽动、一小撮不法分子操纵等语言。其三，维稳成本高。当前我国维稳成本越来越高，投入也不断增大，“2012年用于‘公共安全支出’的预算为7017.63亿元，比上年增加了11.5%，且再度超过军费预算”。[7]基层官员在高压状态下不堪重负，政府财政支出越来越大，影响经济社会发展。其四，维稳效果差。传统的压制型模式的治理效果并不理想，常常是“矛盾得不到根本解决，反而会产生扭曲压力的传导机制，形成压力越大反弹越大的局面”。[3]瓮安事件、孟连事件、石首事件都是因为当地政府采取压制手段，封锁消息而演化成大规模、暴力性、与政府对抗的群体性事件。而且，这种模式不惜代价强行解决问题，常会侵犯民众的合法权益，导致民众对政府的支持率降低。

另一方面，公民的维权意识增长，但利益表达渠道不畅通，付诸维权行动的可能性增加。正如有学者所指出的，中国人传统上“把权利看成是由政府权威认可的增强民族团结繁荣的渠道，而不是天然赋予的保护以对抗政府的入侵―――在这样的语境中，大众对于政治权利的实践要求也许更应被看作对政府权力的认可而非挑战”。[8]但是，随着社会发展，中国人的权利意识也在不断增长，而在传统压制型治理模式下，利益表达渠道不畅通，造成付诸维权行动的可能性增加。具体表现为：其一，公民的维权意识不断增强。随着经济的发展、公民素质的提高，以及维权抗争活动从个案向公共议题转变，我国公民的维权意识在不断增强。现在，人们意识到自己应该享有某些权利，当这些权利受到侵害的时候，很多人都会起来维护自己的权利，付诸维权行动的可能性在不断增加。[9]其二，基层政府将民众的利益表达与社会稳定对立。在维稳压倒一切的传统思维下，一些基层政府还存在敌对思维，往往将群众的维权行为政治化或意识形态化，不恰当地、不分情形地将其简单上升为危及社会稳定的政治问题，将民众的利益表达与社会稳定对立起来，将公民正当的利益诉求与表达视为不稳定因素。其三，民众利益表达渠道不畅通。在维稳思维的压力型治理模式下，对民众的利益表达，往往是“堵”和“压”多于“导”和“疏”，政府官员有意无意地忽视了民众的利益诉求，而“只是当群体抗议行为被官方看成是对现有社会、政治秩序的‘威胁’时，这类事件才在惊恐中得到了一点重视。至于群体性事件包含着参与者们什么样的正当愿望和诉求，充其量也不过是次要的考虑”。[10]这种对基层群体性事件治标不治本的做法，不仅不利于解决问题，还有可能不断积累矛盾和冲突，带来更大隐患。

当然，以压制为主的传统治理模式可在短期内维护社会稳定，但长期看来，这种治理模式维稳效果并不理想，甚至可能激化矛盾。其实，政府维稳与民众维权并不矛盾，维权是维稳的前提和基础，维稳只有建立在对民众的基本权利保护基础上，才可能稳固而长久。如果为了维稳不惜侵害民众的基本权利，这样的稳定只能是暂时而脆弱的。[11]因此，要有效治理基层群体性事件，就需要寻求民众维权与政府维稳的平衡。

二、参与式治理模式的内在逻辑：平衡维权与维稳

根据上述分析，目前我国基层群体性事件治理实践中，找到维权和维稳的平衡点至关重要。民众要维权，政府要维稳，两者间的矛盾实质上是公共事务治理体制结构的问题。因此，要有效治理基层群体性事件，需要变革基层群体性事件治理模式，使基层政府与群众良性沟通，倾听民意、维护民权。也就是说，应该在保障公众权利的基础上维稳，改革行政决策机制，为长期以来被漠视的公民提供参与行政决策的渠道，让他们通过提升与切身利益相关的政策的质量来有效维权，这一点正是参与式治理模式的核心关怀所在。

20世纪90年代以来，伴随着“参与式民主”和“治理”的兴起，“参与式治（Participatory Governance）”这一术语开始被学术界采用，它可以被看作是现代民主理论的深化，是“参与式民主”、“协商民主”的实践。参与式民主是指当代以自由主义民主为基础，强调在代议制民主的基础上引进更多的直接民主因素，扩大公民对公共事务直接参与的一种民主模式，其代表人物是佩特曼、麦克弗森、巴伯等，协商民主可以看作是参与式民主发展的新阶段。当代，针对当代代议制政府面临的种种挑战，很多学者开始思考政府如何才能更加高效地提供服务，如何才能更好地治理。在这样的背景下，参与式民主与治理结合产生了“参与式治理”。

“参与式治理”没有统一的定义，学者们从不同的角度都有阐释。例如，一些学者认为参与式治理实际是一个赋权的过程。阿尔休・冯和埃瑞克・赖特通过对四个案例的考察指出“：虽然这些案例在设计、问题领域和范围上相异，但是都希望深化普通公民有效参与和影响那些与他们直接相关的政策的方法。根据它们的共同特征，我们把这类型改革称为‘赋权参与式治理’（EPG）。”[12](P5)同时，还指出这种治理形式应遵循的基本原则包括：实践导向、自下而上的参与、协商解决的过程等。有学者从公共政策的角度指出：“参与式治理的深化轨迹：从影响决策到参与决策再到参与治理。因此可以说，参与式治理是指与政策有利害关系的公民个人、团体和政府一起参与公共决策、分配资源、合作治理的过程。”[13]还有学者从民主视角指出“：在很大程度上，20

世纪后期以来关于参与治理的探讨，都可以看做是贯彻民主行政理念的行动。”[14]

但不管学者们如何定义，“参与式治理”都包涵一些基本要素，即作为一种新的治理模式，其核心是公民政治参与，是贯彻民主理念的行动，其主体应该包括与政策有利害关系的公民个人、团体和政府，是一个有效参与和影响公共决策的治理过程。与传统压制模式不同，参与式治理凸显治理中民主的价值，它是以各种形式吸纳普通公民参与公共事务决策过程为主要内容、以提高基层政府决策的合法性和政策执行的有效性为直接目的的一种治理模式，能够在政府维稳和公民维权中寻求平衡。

参与式治理模式的特点主要包括：（1）以权利为中心。