陈纯柱 樊锐：“网络问政”的价值及制度化研究

自2008年以来，“网络问政”一词频频见诸媒体。2008年6月20日，胡锦涛在人民网与网友在线亲切交流。2012年年全国“两会”召开前夕，温家宝连续第6年与网友在线交流，就房地产市场调控、医疗体制改革、社会财富分配等问题回答网友提问；各省市官员通过各种形式在网上与百姓沟通，网络问政被多个地方政府写入《政府工作报告》。中国官员越来越多地通过网络“问政于民”、“问计于民”，使得政府的信息更加透明畅通。“网民普遍认为，从胡锦涛与网友在线交流到温家宝通过网络问政于民，网民问政议政蔚成风气，创新民主形式，诠释以人为本的执政理念，彰显中国民主政治建设的巨大进步。”[1]

一、“网络问政”是中国政治文明发展的新途径

“网络问政”是政府与网民以网络为平台、以沟通为手段、以共识为目的而进行的一种互动行为，是政府和网民通过民主互动以期达到科学决策的一种政治举动。网络问政的主要职责：一是对国内外重大事件第一时间在网上发布权威信息；二是对涉及本部门的重大突发公共事件进行通报；三是受理网民诉求，并及时在网上公布处理结果；四是对本部门重大决策部署，主动征求网民意见，推动科学决策；五是化解社会矛盾。当今社会，随着互联网技术的进步，传播语境的改变，传统话语权的结构及运用方式正在发生调整和转变。网络在经济社会发展中的地位越来越突出，成为政府与民众联系、沟通的重要渠道。这一新兴科学技术带来的政治举动引起国内外的很大反响。国外媒体评论认为，这是中国政治发展的重大进步。人民日报人民论坛发表文章认为，“网络丰富了我们的参政议政模式，创新着中国特色社会主义民主政治的信息化表达”，[2]这是中国民主政治发展的新突破。

第一，“网络问政”正以前所未有的力量及方式深刻影响着中国社会。改革开放以来，“中国社会的利益主体发生着新的演变轨迹和模式。首先是利益个体的凸显，然后是原有的阶层分化并重新组合为不同的利益群体，不同利益群体在博弈中失衡，部分强势利益群体逐步向准利益集团演进”[3]。在新的社会背景下，人们的利益诉求呈现出多样化的趋势。传统的收集民意、反映民情的办法很难满足多元化社会表达的需要，需要开辟新的渠道为各种利益主体反映诉求、表达思想提供便利。互联网的出现和发展，为人们参与公共事务的讨论，表达自己的利益和要求提供了重要载体。正如胡锦涛所指出的那样：互联网已成为“思想文化信息的集散地和社会舆论的放大器”，他要求各级党政部门“建好、用好、管好互联网”。针对广东省现有网民接近5000万人的情况，中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋指出：要“构建充满活力、和谐有序、建设性的网络民主平台”。他本人身体力行，两年来两次与网友代表（民间智库）面对面“拍砖”、“灌水”。2009年5月18日，汪洋书记委托工作人员专门在奥一网和人民网、南方网上发帖，感谢并欢迎各位网友给他发帖留言。网络拓宽了民意传达渠道，便于群众监督政府，也有利于政府了解民生、民意，改进工作。全国人大代表姚玉舟说，“网络民意表达是社会公众意见的重要表达方式。从一定程度上说，直面网民就是直面群众，网络问政就是问政于民，要把网络问政作为群众‘问事于政府’与政府‘问计于人民’的有机统一”[4]。从现实来看，网民通过网络参政、议政的欲望比较强烈。网络问政，以前所未有的力量及方式深刻影响着中国社会。

第二，“网络问政”拓展了中国民众政治参与的空间。网络问政的主体是公民；问政的对象是政府和官员；问政的平台是网络；问政的过程意味着公民对政府及官员的监督、批评和约束。网络问政：“一是创新了政治沟通的方式。网络问政促使传统的科层制沟通方式转向扁平制沟通方式，这种政治沟通新范式极大地缩短了政府和民众之间的沟通距离，使得政府的形象更具亲和力；二是拓宽了政治参与的通道。网络问政改变了传统政治参与方式，建立了多渠道的参与体制，使政治参与形成一个纵横交错、四通八达的立体网络系统；三是扩大了政治参与的范围。网络问政既提供给政府更广大的范围以收集民意，也提供给民众一种介入政治生活、参与政治过程、行使公民权利的新路径，是政治参与从形式性走向实质性的重要体现”。[5]实践证明，网络问政是一种新型的民主形式，是网民或者广大群众参与政治的一个新型而有效的平台。它拓展了中国民众的政治参与空间，化解了诸多社会矛盾，加强了社会舆论的监督，促进了廉政建设，从而推动了中国民主政治的发展。

第三，“网络问政”是信息时代党政领导干部的工作方式。互联网不仅是传统媒体和生活方式的补充，而且已成为民意凸显地带。近年来，随着我国党务政务公开步伐提速，我国的民主政治建设已经步入了新的阶段，网络问政作为一种新事物，推动了公民参与政治，推动了民主化进程，有助于社会开放。从中央到地方各级党政领导，越来越重视网络的力量，纷纷上线与网民交流，接受网民“灌水”、“拍砖”。通过互联网问政于民、问需于民、问计于民，渐渐成为党委政府听取民声诉求、集纳民意民智的一种重要的工作方法和方式。这就要求，“党和政府在做出重大决策之前，要广泛征求广大网民的意见，认真对待网民的问题，虚心采纳网民提出的合理化意见，切实保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权，来保证权力在人民群众的参与之下进行”[6]。一是党政干部要把只有深入、融入网络媒体，把网络问政当成自己工作的一部分，当作一种重要的工作方式，才能适应形势变化，顺应历史潮流，才能真正做到与时俱进。二是党政干部要把“网络问政”当成察民情、解民忧、帮民困的重要途径。网民的言论既是个人意愿的表露，也是不同利益群体诉求的表达。及时了解这些信息，正确引导群众诉求，解决群众实际困难是我们在新的历史条件下必须掌握的一种工作方法。全国人大代表王金山在接受记者采访时也表示，“网络问政利民利政，百姓不用长途跋涉，通过网络反映心声；政府通过网络直接了解民意。领导干部上网，也是一种现代社会的‘微服私访’。网民所议所提虽是个人意见，但很可能代表着一个群体，不管是粗言粗语，还是牢骚怪话，都能为决策提供有益的参考。”[7]我们认为，网络问政开启了中国“互联网执政”时代的来临，是信息时代党政领导干部汇集民智，提高党科学执政和民主执政能力的重要的工作方法。人民网联合国家行政学院、中国人民大学进行的一项网络调查显示：69%的网友认为，网络问政是党政官员了解民意的有效方式，对网络问政推动我国民主政治建设充满期待。人民网地方协作部主任李欣玉认为，“互联网的无处不在让监督政府成为常态，将互联网建设好，利用好，是党和政府学习建设科学发展观长期的课题”[8]。通过网络这个载体，拉近了领导干部与群众的距离，使老百姓可以直接向领导干部建言献策、表达诉求。

第四，“网络问政”是社会草根阶层思想自由表达的新载体。社会草根是社会物质财富和精神财富的创造者，是社会的主体力量，也是民智的源泉。对于社会的发展和变革，他们有政治参与的热情，有一针见血的“拍砖”，也有对具体问题的可行建议。在法制社会，他们能通过稳定的渠道参与社会治理，是社会民主政治发展的重要力量。在网络时代，政府部门通过网络问政的办法，及时地了解民意，搭建起社会网络问政参政平台，为社会草根阶层了解社会，关注社会的热点难点问题提供了新的渠道和途径。近年来，以社会草根阶层为基础而产生出的新的社会意见阶层，不管是在国家政治发展，还是在经济改革以及社会变迁中发挥着重要的监督和推动作用。今天，随着市场经济的发展，民主进程的加快，特别是随着社会利益格局出现的重大变革，社会各界群众的诉求也越来越多元化，以社会草根阶层为主的网络舆论必然成为社会舆论的源头。这种情况下，网络的出现与发展，实际上为贴近民众、了解民众、服务民众提供了一个很好的平台、一个很好的手段、一个很好的工具。戴焰军认为，网络可以提供广泛的政治参与，因为网络形式使得每个人都可以有自己特殊的参与途径。这样就打破了层级、人数等传统条件的限制，直接可以反映更多各方面群众的要求、愿望和呼声。这不仅节省了政府和民众的大量精力，也增加了社会的和谐程度。

第五，“网络问政”能化解矛盾，促进社会和谐。政府运作也需要有一个透明度，而网络问政是一个很好的政务公开模式，它可以保证老百姓的知情权、参与权、监督权。随着互联网的普及，越来越多的市民上网。政府要利用互联网平台实行网上问政，了解民意汇集民智，掌握民情，及时研究对策，处理问题，从而及时化解矛盾，促进社会和谐。“网络问政，是人民群众参与政府工作的重要方式。通过网络这个民意窗口，广大群众可以直接参政议政发表自己的意见，政府方面可以了解更真实的舆情。”[9]2009年底，中安在线在最早的《民生在线》基础上开通了《网上问政》平台，与省委机关报《安徽日报》和拥有庞大读者群的《安徽手机报》广泛开展报网互动。《网上问政》平台开通以后，网友留言和读者互动反馈每天逾百条。广大网民通过网络、短信、邮件等多个渠道，直接反映关系切身利益的医疗、教育、住房等民生问题，各有关单位及时反馈，认真解答。问政栏目组还通过发协查函、在线访谈等形式，请相关领导及部门对问题回复，促成问题解决，在网民中引起强烈反响，成为各级领导问计于民、问政于民、问需于民的途径。达到引导社会热点，化解社会矛盾。一些热点问题也往往是网民跟踪和关注的重点，党和政府要敏感地面对社会热点问题，要及时掌握社会动态，发布正确权威的信息，向人民群众讲清事实的真相，通达社会民意，疏导公众的情绪，化解社会矛盾，这也是党提高执政能力的一个重要方面。网络形式打破了时间、空间等方面的限制，在任何一个时间、空间内，只要愿意都可以参与，而且在这样一个开放的网络上，什么问题都可以谈，什么要求都可以谈，什么愿望都可以谈。“网上问题、网下解决”，“上网交心、下网服务”，这既是人民群众的要求和期待，更是政府决策科学化、施政民主化的必然选择。这不仅打破了时空限制，而且打破了行业、领域等的限制。它与过去针对某个问题，或者针对某个行业召开的质询会、听证会已经不可同日而语。

第六，“网络问政”推动着中国政治体制改革。国务院新闻办公室省部级新闻发言人评估组组长孟建认为，“网络问政为我国政治体制改革先行先试。虽然传媒不可能代替政治，但传媒与政治的关系，是政治体制改革中极为重要的方面。目前政府已经有意识利用新媒体来跟公众作沟通，但由于新媒体要求沟通的过程快速高效，但现有的政府体制却不能支持。因此，她希望政府部门对不合时宜的体制进行改革”。温家宝2010年8月在深圳强调：“不仅要推进经济体制改革，还要推进政治体制改革，没有政治体制改革的保障，经济体制改革的成果就会得而复失，现代化建设的目标就不可能实现。”[10]借助人民网，全国各地参与的网络问政，甚至可以为党在“十八大”后实施政改“新政”做好铺陈。广东省委书记汪洋在与网友会面时引用温家宝的话说，“解放思想，改革开放，已经成为时代精神，它使中华民族充满了生机和活力。在新媒体勃兴的今天，互联网已经成为解放思想的前沿阵地，而网民也成为思想解放的重要力量，借助网络，让政府、公众形成良性互动和互信互助的关系，借助民间力量与智慧对所谓既得利益阶层形成压力，无疑是突破今天改革遭遇的某种僵局而网络问政，让我们看到了重建共识的可能、改革破局的可能”[11]。

二、“网络问政”的发展需要制度化来保障

对于网络问政这一新的民主政治形式，人们从宣传层面讲得多一些，对它的学术层面谈得很少；对它的实质和作用谈得较多，对它的常态化和制度化谈得较少。而网络问政作为新兴科技和民主政治结合的产物，只有在常态化制度化框架下才能推动政治文明的健康发展。中国人民大学喻国明教授在接受《中国新闻周刊》采访时认为，要把听取民意纳入到有效的制度安排中。北京大学新闻与传播学院胡泳博士认为，网络问政是否只能问问而已，这要看问政之后有几件事情得到解决，关键的是能否制度化。[12]因此，“网络问政”的制度化研究具有重要的价值。依靠制度路径推动民主实践，那才是真正的“网络问政”，从而真正推动中国政治文明进程。

第一，“网络问政”制度化研究的必要性。网络问政必须制度化，才能真正推动政治文明进程。网络问政既包括公民借助网络这个巨大的信息平台向国家机关及其工作人员反映问题、表达诉求、建言献策，