黄卫平：论中央授权下的改革局部先行模式

【摘要】当前，中国进入全面深化改革的新时期，这是对各级党和政府治理能力的重大考验。地方党和政府可以在中央宏观精神指导下，先行先试、大胆探索，尤其是在中央已经明确授权的领域或地方，要积极制定实质性改革实施方案和细则，大胆改革，勇于实践，给全国做出示范。地方政府除可根据本地区本部门的特定条件和以往改革的经验，积极制定具体深化改革方案，尽快操作实施，给中央提供经验外，更应直面本地区本部门的突出问题，直面人民群众普遍关切的热点，以“问题倒逼改革”，有针对性地提出解决现实重大问题的改革方案并抓紧落实，为中央全面深化改革开路、探险。

【关键词】改革 地方政府 政府创新 先行先试

【中图分类号】D625【文献标识码】A

中共十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，这是继中共十一届三中全会开启中国改革开放航程，中共十四大正式将社会主义市场经济定义为经济体制改革的目标模式后，又一个在中国改革开放进程中具有划时代意义的重大历史性节点，由此，标志着中国的改革开放进入了更加全面、深入的新时代。

30多年来，在我国改革开放取得震惊世界伟大成就的同时，面对信息化、全球化、民主化浪潮的巨大挑战，面对国家利益格局深刻变化、社会贫富分化加剧、官场腐败现象严重、群体性事件层出不穷的现实，人们陷入前所未有的价值混乱和集体人格分裂，于是从官场到民间，人们往往已习惯于说一套，做一套，做的不说，说的不做；想重返“封闭僵化的老路”者有之，想要走“改旗易帜的邪路”者也有之；更有甚者假走封闭僵化的老路，真行改旗易帜的邪路。在以“薄熙来案件”为标志的高层政治危机和以“乌坎事件”为典型的基层治理危机等一系列复杂问题的“倒逼”下，以习近平同志为总书记的党中央胸怀强烈的历史使命感，直面现实危机，勇于应对挑战，最大限度集中全党智慧，最大限度调动全社会一切积极因素，在十八届三中全会通过了全面深化改革的重要决定，全面回应了人民群众的普遍关切和广泛期待，以更大的决心和勇气“冲破思想观念的束缚、突破利益固化的藩篱”，坚定不移地高举“全面深化改革”的大旗作为团结全国人民的最大公约数，史无前例地规划了“全面深化改革的战略重点、优先顺序、主攻方向、工作机制、推进方式和时间表、路线图，形成了改革理论和政策的一系列新的重大突破，是全面深化改革的又一次总部署、总动员，必将对推动中国特色社会主义事业发展产生重大而深远的影响”。①

随着十八届三中全会的闭幕和中央“全面深化改革领导小组”的正式成立，全国各地“全面深化改革领导小组”也已纷纷组建，全面深化改革已进入实际操作层面，习近平总书记反复强调，“紧紧依靠人民推进改革，把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为推进改革的出发点和落脚点”，“要鼓励地方、基层、群众大胆探索，先行先试，勇于推进理论和实践创新，不断深化对改革规律的认识”。这是党中央向地方党和政府发出的改革动员令和冲锋号，如何积极、创造性地贯彻落实中央的全面深化改革精神，是当前对各级党和政府治理能力的重大考验。各地党组织和政府必须认真学习、深刻理解中央精神，根据本地区本部门的实际情况，因地制宜地积极贯彻落实，及时推出各项具体操作性举措，让人民群众尽快看到实效，通过改革的实际成就来团结群众、凝聚共识、创造经验、推动发展。从逻辑上讲，地方党和政府可以在中央全面深化改革决定所涉及的体制机制改革规划中，在如下几个层面上率先改革、先行先试、大胆探索。

中央明确授权的地方要做改革的先锋示范

中国政治语境中的改革是中国特色社会主义制度在中国共产党领导下的自我完善和发展，是关于党和国家各方面重要体制机制的变革，是权力结构和利益关系的重大调整。因此，改革从一开始就是中国共产党最高决策层领导的“一场深刻而全面的社会变革”，或者说是一场空前规模的由改革决策者因势利导发动的“自我革命”，这就决定了改革不仅是一项高难度、高风险的事业，也决定了改革必须在党中央的全面部署下“分步骤、有领导、有秩序地进行”，根据国内外形势的变化发展“来决定改革的内容和步骤”。

从这个意义上讲，中国地方党组织和政府进行重大改革实践是需要中央授权的。从1980年中央决定设立深圳、珠海、汕头、厦门四个“经济特区”的情况来看，在广东省人大常委会通过了《广东省经济特区条例》后，还要报国务院提请全国人大常委会审议并批准。当时的广东省领导清醒认识到，“特区是中国的特区，在广东举办，所以广东的特区条例是中国的条例，我们是社会主义国家，要搞特区，没有全国人大常委会通过，正式授权，是无法创办的”。②以深圳为代表的中国“经济特区”之所以能够成为中国改革开放伟大成就的生动反映和中国特色社会主义的精彩缩影，除了当地广大干部群众的共同努力和全国各地的支持外，还与邓小平同志的积极倡导和历届中央领导的高度授权密不可分。此后，中央于1984年决定开放14个沿海港口城市；1988年决定建立海南省，全省成为第五个经济特区；1990年决定开发上海浦东，1993年浦东新区管委会正式成立；2006年国务院批准天津滨海新区为“全国综合配套改革试验区”；2010年中央批准在新疆喀什设立“经济特区”。截止到2013年，中央在全国先后设立了6个“经济特区”；上海浦东新区、天津滨海新区、深圳等3个“国家综合配套改革试验区”；以及重庆市、成都市两个“全国统筹城乡综合配套改革试验区”，武汉城市圈和长株潭（长沙、株洲、湘潭）城市群两个“全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区”，山西省“国家资源型经济转型综合配套改革试验区”，沈阳经济区“国家新型工业化综合配套改革试验区”，厦门市“深化两岸交流合作综合配套改革试验区”，黑龙江省“现代农业综合配套改革试验区”等11个“专题性综合配套改革试验区”；此外，还有义乌市的“国际贸易综合改革试点区”，温州市的“金融综合改革试验区”，珠江三角洲的“金融改革创新综合试验区”和泉州市“金融服务实体经济综合改革试验区”等4个国务院批准的“专项改革试验区”。此外，还有“深圳前海深港现代服务业合作区”、“广州南沙粤港澳自贸区”和“珠海横琴新区”等广东省3个深化粤港澳合作发展的“特区中的特区”。

上述地区及部门在逻辑上已获得中央授权，在特定范围和领域中进行涉及经济、政治、社会、文化、生态文明等广泛内涵的综合配套改革，实际上都是“中央授权的改革先行试验区”和中国改革开放的“价值符号”，即使当年中央设立“经济特区”为中国市场化经济改革探路的初衷早已实现，但“经济特区”，特别是新时期的“新特区”，即各类“新区”、“综合改革试验区”仍继续承担着国家“全面深化改革”的“试验田”和“排头兵”的功能。但近年来这些“综合配套改革试验区”的“品牌”效应却日趋式微，社会影响力和显示度不高，以至于其中有些试验区很多国人都不知道。这不仅是由于这些“综合配套改革试验区”种类繁多，数量不少，却还没有创造出令世人瞩目的改革业绩；更主要的是中国改革进程中相对容易突破的领域已经不多了，改革进入了“深水区”和“攻坚期”。正如习近平同志最近指出的那样，“中国容易的，皆大欢喜的改革已经完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头”。因此，就更需要那些已经中央授权的“综合配套改革试验区”的决策层，能够充分理解中央的改革重托，不辜负国人的殷切期待，在中央全面深化改革精神指引下，用足用好国家已授予的改革先行先试的权力，保持和发扬邓小平同志倡导的敢“闯”敢“冒”的创新精神，勇于解放思想，敢于自我革命，真正突破利益固化的藩篱，提出明确的改革思路，做出具体的改革规划，推出有效的改革举措，为全国的全面深化改革探路，尽快落实中央全面深化改革决定中的相关要求和国家设立各类“综合配套改革试验区”的初衷，让国人看到希望，真正打响“经济特区”、“新区”和各类“综合配套改革试验区”的品牌。正如习近平总书记强调的，改革是“一分部署”，“九分落实”，在落实中央改革决策中，各类“综合配套改革试验区”责无旁贷，必须率先响应。

综上所述，在中央已经明确授权的领域或地方，要积极制定实质性改革实施方案和细则，不等不靠，大胆改革，勇于实践，提高全面深化改革的执行力，给全国做出示范。

在宏观改革精神指引下开展多样的创新实践

改革开放30多年来，中国的经济社会发展迅速，从沿海到内陆，从东部到西部，在国家梯度发展战略的逐步推进中，各地的发展速度和水平虽然差距较大，但很多地方政府都根据本地区本部门的特定条件、特殊资源和具体情况，进行了各种类型的行之有效的改革创新，不同程度地推动了各地经济、政治、文化、社会和生态文明的建设。地方各级公共权力机关为了增进公共利益或提高行政效率而进行的各种地方政府创新实践层出不穷，已经成为中国改革的重要组成部分。因此，在中央宏观改革精神指引下，地方政府可根据本地区本部门的特定条件、特殊资源、特色优势和以往改革的经验，积极制定具体深化改革方案，尽快操作实施，给中央提供经验。

据中央编译局世界发展战略研究部主任何增科研究员统计，从2000年开始，中央编译局比较政治与经济研究中心、中央党校世界政党研究中心和北京大学中国政府创新研究中心联合发起了“中国地方政府创新奖”评选奖励活动，每两年评选一次，到2012年为止已举办了六届，共收到1756个申报项目，先后从中评选出了135项优胜奖和提名奖。③虽然该奖项是非官方的，由学术机构评选产生，其申报数量受到各种因素的制约，但仍不失为是中国地方政府创新实践的一个高度浓缩和极具代表性的样本。

何增科对六届“中国地方政府创新奖”获奖项目做了统计分析，仅就“政治改革”、“行政改革”、“公共服务”、“社会管理”四大类的135项获奖项目来看，12年间，在按经济相对发达程度划分的三大经济带中，东部地区所占比例最高，远超中西部地区，而西部地区所占比例又明显高于中部地区。东部地区在四类政府创新方面均很活跃且所占比例较为平衡，西部地区在政治改革方面所占比例最高，中部地区则在社会管理创新方面所占比例最高，东部地区在行政改革和公共服务创新方面所占比例均高于中部和西部地区。从发展趋势看，东部地区曾连续三届包揽了行政改革类地方政府创新奖项，显示其行政改革高度活跃。随后中西部地区急起直追，西部地区领先于中部地区。东部地区和西部地区在公共服务类地方政府创新项目上的获奖比例总体呈上升趋势。中部地区则在社会管理类地方政府创新中相对活跃一些，而东部和西部地区政府则在社会管理创新中更为积极。如果具体到省，则以浙江、广东、江苏、河北、北京、上海、山东、广西、四川等9个省、市、自治区所辖地方政府创新成效最为显着，其次是海南、湖北、河南、江西、黑龙江、安徽、重庆、新疆、陕西、贵州、云南等11个省、市的地方政府创新为中度活跃。

根据何增科的以上分析，可以粗略看到我国地方政府在不同的经济社会及地缘条件下，通过长期的改革创新实践，已经积累了丰富的经验，形成了不同的地方特色和优势。这些地方的改革决策层可以在已有实践的基础上，根据中央全面深化改革的总体部署，结合本地区本部门的特点，规划好有地方特色的全面深化改革战略重点、优先顺序、主攻方向、工作机制、推进方式和时间表、路线图，加快推进，尽早落实。中央提出“国家治理体系和治理能力现代化”、“深化党的建设制度”，以及“法治中国”建设、“推动人民代表大会制度与时俱进”、“推进协商民主广泛多层制度化发展”、“完善人权司法保障制度”等重要改革课题，其实在以往的地方政府改革创新实践中都已经开题了。