朱海波：行政体制改革世界潮流的中国逻辑

摘要：行政体制变革与制度创新之于世界行政改革潮流中的中国政府而言，是日久弥新的话题。《论部门行政职权相对集中》一书从相对集中行政处罚权制度、相对集中行政许可权制度以及中央与地方的大部制改革实践中提炼“部门行政职权相对集中”概念，揭示其宪法基础与生成条件，审视其行政生态、价值导向与目标定位，思考部门行政职权相对集中的基本原则与标准及体制机制创新与制度变革问题，试图建立起部门行政职权相对集中的体制安排、机制构建和制度供给的完整体系。

关键词： 行政体制改革； 大部制改革； 部门行政职权相对集中； 法治政府

行政体制变革与制度创新是各国政府面临的共同课题，它之于裹掖于世界行政改革潮流中的中国政府而言，更是日久弥新的话题。石佑启教授与杨治坤博士《论部门行政职权相对集中》一书，将我国的行政体制改革锲入国际化行政改革潮流中寻找其自身逻辑，从相对集中行政处罚权制度、相对集中行政许可权制度以及中央与地方的大部制改革实践中提炼“部门行政职权相对集中”概念，论述部门行政职权相对集中的宪政基础与生成条件，审视其行政生态、价值导向与目标定位，思考部门行政职权相对集中的基本原则与标准及体制机制创新与制度变革问题，以期推进我国行政体制改革和法治政府建设的进程。笔者认为，这是当前从交叉视角研究大部制改革，实现理论升华与实践延展有力结合的力作。

一、普世性与地方性： 在行政改革世界潮流中寻找中国行政体制改革的自身逻辑

与以前的以政府职能扩张与规模膨胀为显著特征的行政改革相比，20 世纪70年代末掀起的行政改革在展现其改革的广泛性、全面性与激进性的同时，体现政府的退缩与市场价值的回归。在这场改革潮流当中，其中之一的改革措施就是推行大部制。大部制是市场化程度较高的国家政府部门设置的主要模式，是为适应经济、社会和政治发展需要，着力解决机构重叠、职能交叉、权限冲突以及权责脱节等政府管理问题，按政府综合管理职能合并政府部门，扩大部门的职能范围，促进部门协调配合，组成超级大部的政府管理体制和组织形态。该书紧扣行政改革世界潮流，对西方公共行政管理发展脉络进行梳理，探究各国政府行政改革共性：即基于政府财政危机、管理危机和信任危机，各国政府都在朝向政府能力和有效性的方向探索，并认识到“国与国之间的最大分野其实不在于政府组织的形式，而在于政府的有效程度”［1］1。尽管各国改革程序、步骤、具体措施各具特色，但不乏殊途同归的制度机制构建，如英国在20世纪60 年代就提出“大部制”概念，尤其是撒切尔夫人上台执政后至20 世纪90年代，英国对政府职能进行“卸载”，实现政府从社会的全面撤退，建立公共服务领域的市场机制，对内部行政体制进行改革，通过雷纳主义改革、部长管理信息系统和财务管理新方案过渡到下一步行政方案，最终建立了决策与执行分离机制，从而实现“规则为本到结果为本的转变”、“隶属关系到契约关系的转变”、“从过程控制到结果控制的转变”［2］113。美国的行政改革则采取以管理主义为理论指南，以市场化为发展方向，改革“问题源于统治”［3］447的治理模式，在政府内部放松规制，尤其是1993年克林顿总统上台，以发表《戈尔报告》为标志开始积极推行压缩政府规模、裁剪联邦雇员及放松管制的改革，将政府部门一些机构建制转移出政府，将部门职能进行重组整合组建大部门体制，从而“摆脱那种驱使人只对规则负责的旧体制，创立一种激励人对结果负责的新体制”［4］6。新西兰政府主要对政府管理体制、文官制度、财政制度和社会管理体制进行改革，其中政府管理体制的重塑主要是通过强化竞争，明确目标和绩效管理，压缩政府商业行为，实现政府管理结构性重组，其遵循的最重要的基本原则就是对政策部门和提供服务的部门实行职责分离，“这种分离的理论基础是加强国家部门机构的焦点，消除政策建议功能被对特种服务提供感兴趣攫取的风险”［5］191。当代西方发达国家的大部门体制改革，既是对各国自身行政管理实践的检讨与反思，也是对新的国内国际生态环境适应的实践自觉，“体现了公共管理方式的根本性的方向性调整”［6］101。

西方发达国家行政改革成功的范例效应和改革本身具有一定共享价值，引发世界性改革潮流。但是，各国行政改革在借鉴别国经验和分享共享性价值的同时并不排除地方性特色，毕竟各国行政体制是在经历长期制度变迁，诸多制度理念与制度模式也是经历过试错和检验之后的地域化的智识与生活经验结晶。该书正是基于这样一种国际化视野，透过世界性行政改革潮流，研究各国不同的行政传统与模式，厘清各国行政改革的动因、指导思想、操作原则、实际进程和效果，在比较和借鉴的基础上探究我国行政改革的自身逻辑，这对于我国行政体制改革具有方向性意义。我国自1982年开始经历了六次大行政改革，走的是一条螺旋式上升道路。在这30年的改革历程中，我国经济结构从计划经济结构转向市场经济结构，政治结构从集权结构转向分权结构，政府治理模式由全面管制型政府转到服务型政府、由单一的经济建设型政府转到公共治理型政府。作为政治体制和经济体制改革的结合部和突破口的行政体制改革，承载着这样一种双向目标结构，即“反馈于经济体制改革并推动经济体制改革的进一步深化，为政治体制改革创造一个良好平台并最终实现行政体制改革与政治体制改革顺利对接。”［7］182005年十一五规划颁布实施，标志着行政体制改革已经成为当下我国改革开放的关键，意味着改革重心由经济体制转移到行政体制，并注重从顶层设计经济、政治、行政和社会体制改革的协调配套和整体联动。《论部门行政职权相对集中》则以当前行政体制的流弊为立论，突破了单项改革措施如行政审批改革、相对集中行政处罚权制度和行政综合执法制度，以作为具体形态的大部制改革为参照并加以抽离与提炼，贯穿政府职能―――组织载体―――行政职权―――行政运行等共性问题，构建部门行政职权相对集中的理论模型与制度体系，从而展现本项改革所具有的整合功能、包容性与延展性。

二、改革实践与理论提炼： 从相对集中行政处罚( 行政许可) 权制度、大部制走向部门行政职权相对集中

如同上文所指出的，嵌入我国整体改革战略布局之中的作为局部性的改革措施―――部门行政职权相对集中已经满足了这样一种改革诉求转变，即已经从单纯的机构精简转向政府职能转变和职能组合的内涵式改革，从由单项的行业管理改革转向综合管理改革，由局部探索到全面推进，由改革旧体制到建立新体制转变。［8］5但部门行政职权相对集中的概念厘定与理论提炼，并不是凭空架构的空中楼阁，而是从我国行政体制存在的问题着眼，以我国的行政改革实践，如相对集中行政处罚权、相对集中行政许可权、深圳行政三分制、中央层面的大部门体制改革试点，以及西方国家大部门体制改革为素材。

可以说，以问题为导向，以实践样本为参照，部门行政职权相对集中既是对我国行政体制中的现实问题的学术回应和理论提升，也是对中外行政改革的具体实践形态的经验总结。那么，部门行政职权相对集中回应我国行政体制中的现实问题又是什么呢？该书分析认为，在当下中国行政管理体制中，政府职能转变不到位，各职能部门的职能分工过细、职能交叉、权责不清、整合度低，存在越位、错位、缺位之情形，各职能部门集决策职能、执行职能、监督职能于一体，形成事实上的“权力垄断”，造成“弱政府、强部门”格局；机构设置重叠与行政组织结构不尽合理；行政运行机制不畅，政府职能部门分享了绝大部分行政职权造成政府权力“空壳化”和政府权力部门化，决策与执行权力合一造成了部门权力利益化、部门利益法制化，监督权疲软，三权之间的协调机制不健全和沟通平台缺位，使得行政职权运行机制不畅。［7］5应当说，这种分析是很客观的，细致而不乏深度。针对行政改革面临的问题，一方面，从面上的改革措施看，尽管1988年以后的每次改革都有政企分开、转变政府职能、降低成本、裁减人员和机构、提高效率，但“改革陷入了改革目标低效率重复的怪圈”［9］；从点上的改革措施看，从20 世纪90年代初期开始，针对行政执法领域中存在多头执法、职权交叉、重复处罚、执法扰民和执法机构膨胀等问题，我国行政执法实务界开始实行相对集中行政处罚权制度和城市管理行政综合执法，进入21世纪后随着政府职能转变力度加大，放松管制要求推进行政审批制度改革，又创新了一个具有里程碑式的制度―――相对集中行政许可权制度。另一方面，如果从地方与中央改革的面上看，2002年深圳实行“行政三分制”改革，在决策、执行、监督三项职权相对分离的基础上，构建既相互分离制约、又能协调高效运转的全新政府架构，“从而使决策更科学、执行更公正、监督更有力，避免权力过于集中在某一部门而导致失范的现象”［10］，其改革目标是要重新定位政府职能，强化政府权力的公共服务性质。在深圳地方一级政府试水行政决策、执行与监督三权分离与制约改革的基础上，2008年在中央政府层面上整体推进大部制改革，2009 年在地方层面开展大部门体制改革试点。

由此，针对我国行政体制中存在的问题，以1982年行政机构改革为起算点，如果说历届大规模的政府改革是以层级政府为面上的改革，则在行政管理与执法领域实行的相对集中行政处罚权制度、相对集中行政许可权制度、城市管理综合执法制度属于点上的改革，加之2008年在中央层面启动大部制改革和2009年在地方层面启动大部门体制改革试点，从而在当下中国架构起以面带点、以点促面、点面结合、中央与地方互动的行政体制改革策略之网。透视上述这些多维度、不同时空下的行政改革措施，均紧紧围绕政府职能、组织结构、权力配置、运行机制等共性改革因子展开，［11］12［12］10也即这些改革措施在政府职能整合、行政组织结构优化、行政权力结构重组及其运行机制上具有高度同质性。本书正是以这些改革实践中最具活力、最具有延展性的因子―――行政职权―――为切入点，提炼出“部门行政职权相对集中”概念，因为它“可以拓展到对政府职能转变与整合、行政组织结构优化、行政职权结构重组及其运行机制构建上进行研究”。［7］34这种选题切入点延续了本书作者一贯的学术观点，即政府职能转变和定位、行政组织结构优化和行政权力的合理配置构成了行政体制改革的三驾马车，“如果说政府职能的转变与准确定位是行政体制改革的前提和关键，它将必定引起行政体制的外在形式―――行政组织结构的重组，而行政权力的调整则是行政体制中最具内涵的变革因子，对行政权力合理配置的追求则是行政体制改革梦寐以求的努力方向。”［8］188－ 189在此基础上，本书从主体、政府职能、集中对象与程度、目的与结果等几个维度对“部门行政职权相对集中”概念进行厘定，找准该概念背后的拟要分析和解决的问题―――明确的中国问题意识―――是该概念具有鲜活学术生命力的源泉。正如苏力教授所言，“一个民族的生活创造了它的法制，而法学家创造的仅仅是关于法制的理论”［13］289，本书进而不惜笔墨地就部门行政职权相对集中所牵涉的基础性理论问题进行探究，可以说，既有的宪法(政) 基础与宪法( 政)秩序、生态环境和生成条件分析等基本理论问题，是构建部门行政职权相对集中理论体系的基本底色，而有关部门行政职权相对集中的价值导向与目标定位，以及其应当遵循的基本原则与标准，则是基本底色之上的价值判断，也理所当然地属于部门行政职权相对集中理论体系构建的一部分。

三、改革模型与现实回应： 部门行政职权相对集中的多元形态及其现实意义

部门行政职权相对集中不仅仅是从改革实践样本中提炼出来的一个单纯学理概念，也是本书以该概念为起点进行学术努力的理论构建，并以此构建一个局部性、阶段性的改革模型，