高小平：原理、理性、常识：寻找中国社会发展的逻辑

摘要： 在全面回顾总结改革开放以来中国行政体制改革、公共管理发展的做法、成效、经验和不足的时候，可以发现存在三条逻辑线索：第一条是上层建筑与经济基础关系的逻辑线索，第二条是政治与行政关系的逻辑线索，第三条是人与自然关系的逻辑线索。这三条逻辑线索的分析说明，只有回归理性、回归原理、回归常识，实现人与自然之间的和谐、共生、共荣，把治理思想拓展和延伸到人与自然的关系，向生态文明的人类存在方式和发展方式转变，才能推动中国社会管理的创新。

关键词： 社会管理； 创新； 逻辑

一、用上层建筑适应经济基础的原理，寻找社会变革的逻辑

上层建筑必须适应经济基础，这是马克思主义的基本原理。这一原理在市场经济条件下，是通过政府、市场和社会三者之间的关系，以社会改革总命题的方式表达出来的。政府、市场和社会的关系是一个历史范畴，是随着时代发展而不断演化的。三者关系怎么处理为好？没有也不可能有“标准答案”。总的原则是要相互适应、互相促进，既不要搞“一方独大”，也不要简单地搞“此消彼涨”或“此涨彼消”，而是要合理界定、顺势利导，使之均衡发展、各显其能。市场化是中国经济改革的基本取向，但也不能搞过度市场化，因为公共权力的行使，公共权利的维护，公共利益的实现，主要的不是靠市场力量。服务型政府是行政体制改革的基本方向，就是要政府加大公共服务的职能，但也不能让政府包揽过多的公共服务，而是要建立政府服务体系为主导、多元供给主体相结合的公共服务体制架构。建设和谐社会是社会领域改革的基本追求，但也不能祈求没有矛盾的和谐，不能为维稳而维稳，要遵循社会发展内在趋向和谐的规律。创新社会管理就是要寻找政府、市场、社会三者关系的内在逻辑。

改革开放以来，在处理政府和市场的关系上、在经济改革领域，已经找到了一条正确的路子，这就是按照“政府引导市场，市场引导企业”的逻辑，建设中国特色社会主义市场经济体制，发挥市场在配置经济资源方面的基础性作用，释放市场主体的内生活力。那么，在政府和社会的关系上、在社会改革领域，我们应该循着“政府引导社会组织，社会组织管理社会成员”的理论逻辑，建设中国特色社会主义社会管理体制，发挥社会在配置社会资源方面的枢纽性作用，释放社会组织的内生活力。但是，要实现这一改革需要有个前提条件，就是社会组织必须有章可循、按章办事，政府监管和服务必须有法可依、依法办事，也就是说，需要建设法治国家，将一切公共权力都纳入依法治理的轨道。这样一来，政治领域的问题就突显出来了，就要按照经济基础决定政治发展的原理，把党的领导、依法治国与人民当家作主三者有机统一起来，坚持党的领导，通过依法治国，实现人民当家作主，发挥法治在配置政治资源方面的根本性作用，解决政治活力问题，走中国特色社会主义民主政治之路。［1］为此，党要通过转变执政方式，更多地提供政策服务和人才服务；法治要通过确保公民参与公共管理的渠道畅通和规范有序，实现共同治理；政府要通过培育和规范社会组织，使人民群众在社会组织中维护自己的合法权益。这样，政府、市场、社会各自配置资源的优势得到充分发挥，社会变革的动力就会进一步增强。

二、用政治与行政分开的理性，寻找国家领导制度发展的逻辑

政治与行政的关系，是现代化进程中公共领域的核心问题。综观世界各国走过的工业化历程，都不能回避政治与行政的关系方面的改革。政治与行政适当分开，是行政学诞生和立命的基础。［2］政治与行政二分法的确立，成为行政理性的源头。［3］推进行政科学化，则已成为实现工业化的基本方式。

中国改革开放的实践，是怎样在推进政治与行政的分开中前行的？

中国的经济体制改革是按照市场化取向实施的。市场是天生的平等派，市场经济领域中的要求，必然反映到政治领域里来。在政治、公共生活和行政管理中，坚持以经济建设为中心，就是适应社会主义市场经济的发展要求，推进民主政治体制建设。因此，市场经济体制的发展和得以确立，就标志着民主政治建设的深化。列宁认为，社会主义民主的基本特征是政治上和经济上“完全的、普遍的”民主，其重要原则就是把民主与“行政职能结合起来”。［4］(P204)这一思想的深刻性和前瞻性在于加深了对政治与行政二分法的认识，修正了以往认为政治要的是民主，行政要的是效率，要效率就必然牺牲民主，把民主和效率对立起来，从而把政治与行政的分开扩大为两者对立的观点。

从1980年邓小平的《党和国家领导制度的改革》开始，我国的改革在探索政治与行政既分开又结合的意义上前行。《党和国家领导制度的改革》对现行政治和行政体制中存在的种种弊端做了深刻分析，提出了解决权力过分集中的问题，提出了建立从国务院到地方各级政府的强有力的工作系统的要求，提出了经济管理民主化、社会生活民主化等重大问题，这标志着将我国的基本政治制度与具体管理制度分开，改革的内容侧重于行政管理方面的制度。《党和国家领导制度的改革》一文中提到的30多项具体制度［5］(PP320-343) ，都是属于管理层面的法律、法规、政策和制度。上个世纪80年代中期，党提出了“一个中心、两个基本点”的基本路线，明确了“坚持四项基本原则”和“坚持改革开放”的总方针总政策既有联系更有区别，两者可以而且应该并行不悖的政治主张，这可以理解为推进政治与行政的定位在国家层面进一步分开。

在观察政治与行政关系改革的时候，我们不能离开“发展行政”的作用和集中力量办大事的政治优势的发挥。政治与行政的适当融合，使我国各级党委和政府共同成为经济增长的助推手。党委加大讨论重大决策的力度，政府则加大转变职能的力度，从而在政党和政府之间开辟了“制度、体制、机制”三位一体的改革路子。

三、用人与自然关系的常识，寻找“五位一体”战略的逻辑

党的十八大提出了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”的发展格局和重大战略。经济、政治、文化、社会和生态这五大项内容不是并列的，他们之间存在着一般与个别、普遍性与特殊性的关系。

在十八大报告中，只在论述生态建设时加了“文明”二个字，具体表述为“经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设”。这是意味深长的，表明生态文明是人类文明史上的新阶段、新形态。

“五位一体”的发展格局和战略，其真实含义是要以生态文明的要求总揽政治、经济、社会、文化及其方方面面，以可持续发展作为全面发展、协调发展的基础和目标，实现经济发展方式的转变、先进文化的崛起、社会管理的创新。这充分体现了作为中国执政者视野的进一步拓宽。

为什么生态文明建设具有统领性？

首先，生态环境问题已经越来越政治化。所谓政治化，是指生态保护的层次由经济、社会问题上升为政治问题，由各国的内政问题日益演变为国际政治问题。而政治化又是与全球化联系在一起的，生态保护的意识已由局部地区和国家走向全球化，“只有一个地球”的生态意识已成为全球一致的口号，没有任何国家或公民能置身事外。同时，政治化的生态环境问题又表现为内部化，生态保护的动力正在由外部压力为主走向内部压力为主。外部压力是指看得见的生态破坏及运用法制手段促使企业保护环境，这是“外因”起作用。现在“内因”的作用越来越明显，即通过管理机制实现“生态公共产品化”，通过市场机制实现“生态成本内部化”。由生态危机所引起的各种问题深刻而普遍，它既不可能仅靠科学技术得到解决，也不可能单纯依靠市场法则得到解决。它的全局性、综合性、历史性、长期性决定了这个问题已经成为人类面临的重大的公共管理问题，必须由政府出面，整合各个方面的资源，才有可能得到解决。因此，政府必须统筹人与自然和谐发展。

其次，生态环境问题越来越经济化。政府推动经济发展方式转变必须依靠循环经济和生态经济。传统经济是以非亲生态为特征的经济，随着生态危机的日益加剧，市场和消费者生态安全方面的需要正在逐步提高，环境这根“指挥棒”使经济发展越来越亲生态化，传统市场经济正在转化为生态市场经济。世界贸易组织一方面不断要求各国政府降低关税，提高市场开放度，另一方面又高筑“绿色贸易壁垒”，对不符合环境标准的物品不准进入贸易领域，而且标准越来越多，范围越来越宽。现在，只有符合生态环保标准的产品，附加值才越高，才越有效益。在国际市场上，绿色食品、绿色农产品、绿色工业品的价格，远远高于同类产品。企业产品的绿色形象会影响消费者的购买心理。因此，在市场供大于求的情况下，企业的经济效益将越来越不依靠传统意义上的质量和数量，而依靠生态品质。

再次，生态环境问题越来越社会化。各国大都通过发展生态环境领域的社会组织，依靠社会力量，呼吁生态保护，筹集环保资金，开展宣传活动。近年来，我国公民在大连化工项目、厦门PX等一系列环境事件中表达诉求，表明我国生态环境问题不是要不要社会化的问题，而是已经开始社会化了。他们的诉求和抗争起到了作用，表明他们已经把握了一定的政治和行政权力。社会问题如何解决？是听任社会无序表达，是依靠政权力量打压，还是靠社会组织在自我约束的前提下有序表达诉求，靠不同类型的社会组织之间的协商、沟通和博弈(比如培育代表某些要求在环境可控范围内为发展经济、解决就业而适当发展重化工产业的社会组织与环保组织) 来取得平衡？“多中心治理”理论认为，在一群相互依赖的个体中，有可能将他们组织起来，进行自主治理，从而能在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持续的共同收益。这也被称为“合作收益理论”。追求良好的生态治理格局和状态，需要我们大力培育、有效规范、积极引导环境社会组织，让公众更多地依靠这些社会组织解决问题。总的格局是集中与分权的适度结合，而当前我们的情况是政府包揽得过多，所以要以放权为主推进社会组织的发育。

最后，生态环境问题越来越行政化。政府行政体制的生态化趋势在很多国家都有表现。我国政府行政管理体制，在机构、职能和运作方式上，经过几次比较大的改革，已经与计划经济条件下的行政管理有了质的区别。但是在许多方面还不能适应生态建设的要求，不能适应国际政治经济生态化的趋势。政府虽然已经提高了环境保护行政管理机构的规格，但是在整个政府职能配置上仍然存在着严重的生态职能“缺位”、“错位”和“越位”问题；在机构设置上存在着生态管理职能的交叉重叠、多头管理、效率低下的问题；在生态管理方式上存在着微观管理过多，过分依靠行政审批，宏观调控扭曲等问题。这些问题，一方面使我国业已制定的生态保护战略方针、法律法规和政策措施难以有效落实，另一方面又不能科学地整合生态资源，促进更好地依法保护生态与环境。建设服务型政府，就是要加强生态环境领域的公共服务，维护国家和区域生态安全，把加强生态管理作为政府重要职责，作为政府行政管理体制改革的方向之一，就是要建设生态服务型政府。

人与自然的关系，如同毛和皮的关系，皮之不存，毛将焉附？这是个简单的道理。尊重常识，是发现规律、遵循规律的前提。人与自然的关系这个简单的常识，本质上就是要求我们不搞本末倒置―――马克思批评黑格尔的“头立在地上”。不是政治决定经济，而是经济决定政治。不是权力可以任意摆布社会，而是社会随时在制约权力。不是人能改变自然规律，而是人类必然会因为自身的不遵从自然规律，盲目破坏生态环境，会受到自然的惩罚。