颜德如 王连伟：中国政府改革与建设面临的五大困局

[内容提要]与改革开放同步进行的中国政府改革和建设，尽管已历经五轮，取得了不少成效，但是仍有不少问题至今还在困扰着我们。这些问题，集中表现为相互交错的五大困局：规模困局、角色困局、利益困局、职能困局和目标困局。要摆脱这些困局，应恰当运用科学发展观，以科学性、协调性、全局性、动态性和人文性来指导中国政府改革与建设。

[关 键 词]政府 困局 中国政府 科学发展观

中国政府本身自改革开放以来，已经进行了五轮改革和建设。如果再加上建国后、改革开放前的三次，中国在不足六十年的时间已经对政府动了八次大的手术。不难想象，政府在我们的政治社会生活中，扮演着何等重要的角色。同时也说明，中国政府在它的“生命”中有其“无法承受之重”。这些“无法承受之重”至今还在困扰政府改革和建设，集中表现为五大困局。

一、规模困局：大政府还是小政府

回首中国政府改革与建设，一个突出的现象就是围绕机构、人员的增减来进行。有学者非常恰当的把它总结为不断循环往复的三个“怪圈”：“分设―合并―再分设”、“撤销―重建―再撤销”、“精简―膨胀―再精简”。[1]这就是通常说的中国政府改革与建设的“怪圈循环”[ 所谓“怪圈循环”，是系统论中的一个术语，是指事物在特定的等级系统中逐渐上升或者逐渐下降，结果却意外发现又回到了原来的出发点。]。它实际上反映的是“我们需要多大规模的政府？”这个问题。

一般来说，政府规模的大小，可以用三个常用的指标来衡量：（1）公务员人数与全国人口之比；（2）政府财政支出与GDP之比；（3）行政机构的数量。[2]到底是什么因素决定着政府规模？国内有的学者认为，主要与该国行政管理效率、经济增长和社会稳定紧密相关[3]。有的认为，政府规模的问题主要是结构的不合理[4]。有的认为，政府规模取决于政府职能、政府机构和行政成本三个主要因素[5]。有的运用公共选择理论分析后认为，单个官员的动机和官员制度提供的利益诱发了政府规模的膨胀[6]。国外有学者则认为，影响政府规模最根本的因素，在于政府官僚机构本身具有扩张的内在倾向。这是因为：（1）能够吸引更多的人才，也更容易保留它的最有才能的现有人员；（2）会增加其领导者的权力、收入和声望；（3）使组织士气的提高最大化，同时使内部冲突最小化；（4）可以提高组织绩效（每单位产出），扩大生存的机会；（5）由于官僚组织的行为缺乏内在的补偿机制，从而使官员无力根据边际成本来衡量未来的边际收益。 [7]

综合来看，在影响政府规模扩张的因素中有一个明显的特点：政府主导，忽视民意。长期以来，中国政府规模扩张徘徊于因人与因事原则，其实都是政府完全主导。基于此，政府一方面要克服自我扩张的欲望，另一方面要回应民意，建立政府与公民之间平等民主、长期有效的交流合作和评估制约机制。当前，中国政府已经在以下两方面积极实践：（1）逐步使人员编制、机构设置、职能运转与财政支出法治化、制度化、民主化、公开化；（2）将“以人为本”作为施政的价值理念。

二、角色困局：如何摆脱“缺位”、“错位”与“越位”

与政府规模困局紧密相关的是角色困局。国内有的学者认为，自1949年以来，中国政府改革与建设主要是围绕着如何走出以下怪圈进行的：从“放权让利”到“分税制”，中央与地方合理分权，相互依赖，走出“缺位”的怪圈；从政企分开到理顺产权，还市场应有的作用和企业自主，走出“错位”的怪圈；从权威组织和交换组织到中介组织，政府与社会合理分权，走出“越位”的怪圈。[8]这就是说，中国政府角色困惑于“缺位”、“错位”与“越位”之间。有的学者则认为，在建立现代企业制度的过程中，政府由原来的“婆婆”变成了“婆婆兼老板”，无法适应开放、自由、健康的市场经济。[9]

总的来看，国内学者分析中国政府角色转换时，都突出了外缘性因素，比如加入世界贸易组织，全球化，社会转型，等等。国外学者大致也如是。托尼・赛奇认为：“20年来，与经济改革方案相伴随，政府机构的角色发生了明显的变化。这些变化尤其表现为与毛时代的差别。那时，中国经济在中央计划及其与之相适应的集中化的政治行政体制下运行。现在，经济和人民生活不再受到直接干预，解决法律、国际贸易和市场经济问题的新制度已经产生，行政官员的受教育程度也大大提高了。然而，最大的变化却在于，中国共产党正在全力解决监管不断市场化的经济和多元化的社会时政府应当扮演何种正确的角色。”[10]

如果把整个中国社会的改革看作一场球赛的话，所谓中国政府的“缺位”、“错位”与“越位”，在于它摇摆于“球员”、“裁判”与“教练”之间。就其原因，主要在于政府如何看待自身以及处理它与公民、市场的关系。一般来说，政府主要是扶植自由、竞争而公正的市场而不是取代市场，主要是保护公民的自由以及激励公民通过市场获得多样性、创造性。这里，我们清楚看到：“自由市场的存在当然并不排除对政府的需要。相反地，政府的必要性在于：它是‘竞赛规则’的制定者，又是解释和强制执行这些已被决定的规则的裁判者。市场所做的是大大减少必须通过政治手段来决定的问题的范围，从而缩小政府直接参与竞赛的程度。”[11]目前，中国政府正在采取一系列举措推动健康、统一、公正的社会主义市场经济体系的建立，也在不断改善中国公民人权的保障与实现制度及其环境。

三、利益困局：如何在自利性与公益性之间平衡

伴随中国政府改革和建设的过程，一大批官员被“糖衣炮弹”击中。这实际上表明，中国政府还面临利益困局。关于政府利益，有研究者认为，从一般逻辑出发,政府利益应包括国家利益、社会公共利益和政府自身利益三个要素。[12]有的认为，政府利益被分割成两个部分：实际的公共利益和偏离的公共利益。[13]有的则认为，政府利益有三种存在形式：官员的个人利益、部门利益和整个政府的利益。[14]这些研究基本上忽视了政府利益出现偏差的原因。

就其原因而论，“公仆”的道德滑坡是表象，根本原因在于“人”的欲望以及理性之局限。英国哲学家罗素说：“动物只要能够生存和生殖就感到满足，而人类还希望扩展。”[15]奥尔森认为：“除非一个集团中人数很少,或者除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事,有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。”[16]格雷厄姆・沃拉斯也有同感：“人并不是按照对目的和手段的推理行事的。……在政治中，人往往在感情和本能的直接刺激下行事。”[17]正是这样，处于经济转型中的中国政府时常陷入权力与财富、公益性与自利性的痛苦抉择。

由于政府利益存在之客观性，这就要求区分“政府”与“企业”：“政府的基本使命是‘办好事’，而不是挣钱，所以企业中的成本效益计算到了公共部门就变成了道德的绝对准则。政府必须常常替每个人平等服务，不管这个人支付的能力和对服务的需要如何，于是政府也就做不到公司企业那样的市场效率。”[18]其次还必须看到，“所有官员都具有部分的利己倾向，并不意味着他们在自己的行为中从不考虑其他人的利益。”[19]这意味着政府官员的社会职责和私人动机有分歧，其原因在于：（1）正式职责与其他角色之冲突；（2）个人利益。 [20]

既然如此，仅仅依靠道德谴责、舆论监督与法律制裁防止政府纠缠于利益困局是不够的，必须在满足政府合理合法的自我利益的基础上，建设和依赖强有力的政治制度使政府引导社会去追逐公共利益，因为“没有强有力的政治制度，社会便缺乏去确定和实现自己共同利益的手段。创建政治制度的能力就是创建公共利益的能力。”[21]同时，注意政治制度的道德基础建设。近年来，中国政府改革和建设将制度创新和公民道德建设作为重要内容，正是出于如此之考虑。

四、职能困局：决定还是引导人民追求幸福生活？

与角色困局和利益困局紧密相关的是职能困局。国内有学者回顾了建国以来中国政府职能变迁的历史：从经济职能与政治职能并重到以政治职能为重心，再从政治职能转向经济职能，又从偏重经济职能转向更加重视社会管理和公共服务职能。[22]有的认为，在新形势下政府职能出现了五大取向：从全能政府向有效政府转变，从管制政府向服务政府转变，从部门行政向公共行政转变，从权力政府向责任政府转变，从政府单一管理向多元主体共同管理转变。[23]国外学者也注意到了政府职能之困局。美国麻省理工学院教授莱斯特・瑟罗在《二十一世纪的角逐》中说，“看不见的手”有可能变成“扒手的手”。同样，“看得见的手”也可能变成“扒手的手”。[24]世界银行在《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》中也指出,“在世界各地,政府正在成为人们注目的中心。全球经济具有深远意义的发展使我们再次思考政府的一些基本问题：它的作用应该是什么,它能做什么和不能做什么,以及如何最好地做这些事情。”[25]这些研究，基本上没有分析造成职能困局的原因。

政府陷入职能困局，首先是它忽视了其权力的合法性原理即人民主权。其次，是对政府与人民的特性之差异认识不足。正如国外学者所说，“政府永远做不到像个人行动那样的多样化和差异的行动。……它会以统一的平庸状态来代替使明天的后进超过今天的中游的那个试验所必需的多样性。”[26]如何化解由此造成的职能困局呢？关键在于如何看待政府。一般来说，看待政府的方式有两种：“一种方式是自上而下，另一种方式是自下而上。……选择第一种方式来分析问题……则将注意力集中在机构高层官员的身份、信仰和决策上。这些的确都是非常重要的方面，但是过于关注它们，往往会导致我们看不到政府机构在做什么，也无法了解它们做事的方式与实现目标或者满足大众之间有何关联。……通过自下而上的角度观察官僚机构，我们就可以评价，这个机构的管理系统和行政安排在何种程度上与其实际承担的任务相适应或是不适应，通过采取这个角度来分析问题，我们就可以解释原本会令人很困惑的机构行为。”[27]

中国政府将以人为本作为执政理念，实际上就是要凸显其权力的人民性，协调它与人民的关系，改变人民看待政府的方式。具体而言，就是要以“权是否为民所用？情是否为民所系？利是否为民所谋？”三条来规范中国政府自身。由此来看，政府的职能并不在于决定人民过什么样的生活，而在于引导人民去过多样的生活，并为他们创造生活的条件，从而分享幸福。

五、目标困局：到底要建立什么样的政府

中国政府改革和建设还面临着目标困局。有学者认为，中国政府改革的目标分为总目标、政府建设目标和政府管理方式目标三个层次。总目标为从政治体制上建立人民主政、共产党执行、各民主党派和人民团体参政的社会主义国家的政府；政府建设目标为建设法治政府与依法行政、民主政府与民主行政及服务型政府与服务行政；政府管理方式改革目标为建立社会主义市场政府。[28]不少学者却认为，服务型政府或责任政府是中国政府改革的目标模式。[29]有的认为，中国在建设服务型政府过程中存在着六大误区：重视具体操作层面的建设，忽视制度创新；重视政府为民服务投入，忽视行政成本控制；重视地区部门内部建设，忽视整体系统合作；重视政府主导型服务建设，忽视公民参与；重视政府服务的市场化运作，忽视政府服务；单一强化政府服务型职能，忽视管理控制等职能。[30]这些研究很少分析政府为何存在不同的目标选择。

就其原因来看，首先在于对“政府是什么”的理解。长期以来，中国社会局限在“广义”和“狭义”之中。所谓广义的政府，就是把政府看作囊括立法、行政、司法等事务的统治、执行与管理机关，而狭义的政府仅仅指其中的行政机关。可以说，“我们对政府的看法始终停留在‘父母官’阶段。”[31]其次，忽略分析政府与人性的关联。由前两个原因推出第三个原因，就是我们观察政府总是以它为中心，对它抱持过分乐观的态度，把它看作推动社会进步的唯一重要力量。在这种情况下，中国政府就是阶级统治型政府。

随着改革开放进程的不断深入，中国社会面临越来越多实实在在的民生问题，这种阶级统治型政府已经不合时宜。于是，中国政府明确提出要建设公共服务型政府，这是对目标困局之解决的探索。尽管对公共服务型政府的理解存在分歧，但是就它强调政府的公共性和服务性的特点来说，