田小彪：政府―社会组织合作治理与政府治道变革

【内容提要】本文在政府与社会组织合作治理的各种理论基础上，从公共物品供给的角度对我国政府与社会组织合作治理的必然性以及对社会组织承接政府职能存在的问题和风险进行了理论分析，提出了加强对社会组织的引导实现其自身建设能力的提高，注册登记制度的放活与政治社会化机制的确立，完善社会组织监管的法律体系，完善合同管理的方式，政府加强评估的力度等建议。最后本文认为政府与社会组织应该采用超治理或是宏治理的治理方式实现二者的合作治理，从而更好地服务于社会和造福于国家。

【关 键 词】政府/社会组织/合作治理/治道变革

2012年3月19日，在全国第十三次民政会议上，温家宝总理强调，全面加强民政工作，必须坚持以人为本，构建政府管理与社会自治相结合、政府主导与社会参与相结合的社会管理和公共服务体制，最大限度地调动各方面积极性，激发社会活力。2012年5月底，广东省政府办公厅印发《政府向社会组织购买服务暂行办法》。拟通过政府向社会组织购买服务，培育和发展社会组织，支持社会组织承接政府职能转移（南方日报，2012）。

改革开放以来，我国的社会组织有了较大的发展，截至2012年第一季度，全国共有社会组织46.66万个，范围涉及科技、教育、文化、卫生、劳动、民政、体育、环境保护、法律服务、社会中介服务、工伤服务、农村专业经济等社会生活的各个领域，其中社会团体25.8万个，民办非企业单位20.6万个，基金会2646个（中华人民共和国民政部统计数据，2012）。

随着社会组织逐渐成为推动我国市场经济发展的一支重要力量，我国国家与社会之间的关系发生了较大变化，国家逐渐淡出对社会公共事务的管理范围，并通过社会组织购买服务等多种方式把对社会公共事务的管理权逐渐转移给社会组织，把主要精力放在制定国家计划、外交、国家安全等宏观管理的活动上，使我国逐步实现社会的转型。本文在政府与社会组织合作治理的理论基础上，对社会组织的发展过程以及其未来的发展空间和存在的问题加以分析，提出了政府与社会组织应该采用超治理或是宏治理的治理方式实现二者的合作治理，从而更好地服务于社会和造福于国家。

一、政府与社会组织合作治理的理论综述

从国内外关于社会组织合作治理的相关研究来看，国外的研究比较早且内容也是比较宽泛和系统的。而我国学者的研究始于20世纪90年代，多数是在介绍西方成熟理论的同时总结了我国具体的实践经验。基于以上的认识，政府与社会组织合作治理的理论可以分为以下几种：

（一）政府与社会组织的互补关系理论

维斯博德（Weisbrod，1998）从政府失灵和市场失灵的角度来解释社会组织存在的原因，并认为政府、市场和非营利部门在满足个人物品的需求（包括私人物品和公共物品）方面存在相互替代性。公共物品无法由个别消费者和生产者通过市场交易来提供，即市场失灵。然而，米亚（Meyer，1992）认为政府提供的任何公共物品的数量和质量都是由政治决策过程来决定的，而政府对公共物品的提供倾向于反应中位选民的需求，使公共物品对部分选民过度供给，同时对另外一部分选民供给不足，导致了政府失灵。在维斯博德的分析框架中，政府、市场和非营利部门在满足个人对于公共物品需求方面存在相互替代性关系，社会组织在捐赠人的资助和志愿者的无偿劳动以及政府的支持下得以存在，政府和社会组织在满足公众需求的背景下共同存在，是互补关系，虽然没有直接的阐明社会组织可以承接政府职能，但是却说明了社会组织具有管理社会的功能和作用。

（二）政府与社会组织是合作伙伴关系的理论

约翰・霍普金斯大学的萨拉蒙（Salamon，2008：42）教授的第三方治理理论界定政府与社会组织是合作伙伴关系，这种伙伴关系模式把政府筹资的优势与私人非营利部门提供服务的优势结合起来，使政府广泛依赖私人非营利部门实现公共目标。政府用了大量第三方机构来实施政府职能，在很大程度上与第三方执行者共享对公共资金支出和公共权威运用方面的裁量权。联邦政府起着管理作用，把很大程度的裁量权交给了非政府或非联邦政府的伙伴。由于与政府有相似的目标，私人社会组织是参加第三方治理体系的最自然的候选人。

（三）自主治理――多中心与发展理论

美国学者奥斯特罗姆提出了自主治理――多中心与发展的理论。该理论认为政府并不是国家唯一的权力中心，各种机构（包括社会的、私人的）只要得到公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的社会权力的中心。社会科学中长期存在的两分法传统思维方式应予摒弃，公私机构之间的界限和责任变得模糊，国家职能的专属性和排他性渐趋淡化，国家与社会组织间的相互依赖关系空前张扬。管理对象的参与倍显重要，以期在管理系统内形成一个自组织网络，加强系统内部的组织性和自主性。在政府完成社会职能的手段和方法方面，政府除了采用原来的手段之外，还可采用新的管理方法和技术，以提高效率，更好地对公共事务进行控制和引导。而社会组织作为介于政府和企业之间的由私人自发组织起来的组织是最具有多中心治理发展的基础的。因此，在社会转型时期实现国家管理由传统管理向多中心治理的转变才能更好地实现国家和社会的共同发展。

（四）治理理论

治理理论是在对政府与市场、政府与社会、社会与市场这三对基本关系的反思中产生的，其目标在于促成以政府和公民合作为特征的“善治”。治理的主体包括了各类公共组织、私人机构、政府、个人等构成整个社会的组织和个人。治理理论要求国家权力向社会回归，其最高标准是达到“善治”，要求实现公共利益最大化，其本质特征是政府与社会组织、公民对公共事务的合作治理，包括国家与社会组织的合作、公共组织与私人组织的合作、强制与自愿的合作。在公共政策制定方面，治理理论强调增强政府对社会组织要求的回应性，认可社会组织参与政策制定的能力与地位。

（五）“第三方政府”理论

关于政府与社会组织合作的原因（优点）以戴维・奥斯本、特德・盖布勒（2006：20）为代表的学者认为“成本―效益”是其最重要的原因。传统官僚制有浪费、无效率等弊端，推崇把企业家的精神应用到政府改革中，政府可以通过在第三部门相关合同中的竞争性出价来提供一系列服务，实现政府绩效。并提倡政府的催化作用――掌舵而不是划桨，提出政府应该要治理但不实干，界定了政府、企业与社会组织各自最适合的领域与任务，提倡建立“第三方政府”。

（六）“网络化治理”理论

斯蒂芬・戈德史密斯和威廉・埃格斯（2008：3）提出“网络化治理”比较于第三方政府和协同政府的优势，认为“网络化治理”是跨界合作的最高境界。必须按照传统的自上而下的层级结构建立纵向的权力线，并根据新型的各种网络建立起横向的行动线。

此外，还有许多学者在实践方面对社会组织承接政府职能的实际案例做了很多研究。萨瓦斯（2002）认为民营化是改善政府的治理途径和社会治理基本战略的信念，并分析了民营化的各种实证案例。菲利普・J・库珀（2007：16）从“合同治理”这个角度入手，认为使公共合同治理变得复杂和具有挑战性的原因在于公共管理者是在垂直的权威模式和平行的协商模式互相交叉的情况下运作的。

（七）法团主义

法团主义作为一个利益代表系统，是一个特指的观念、模式或制度安排类型，它的作用是将公民社会中的组织化利益联合到国家的决策结构中（张静，1998：23）。法团主义提倡以行业为单位，将利益代表垄断化，原先同行业内的多个利益团体被整合进入新法团的层级秩序。在法团和国家之间建立起制度化的沟通渠道：法团向国家提供咨询，提出利益诉求；国家也对法团进行管制。从而通过利益表达的制度化，使每一种利益都有了平等有效的表达机制；国家的独立和权威也保障了基本的公共利益。

从这个角度来看，我国社会组织不断繁荣壮大是我国改革开放的必然结果，同时也将要求我国政府的各项制度更加组织化。政府的角色只是一个公正的中间人的角色（张静，1998：35），政府要能够适应社会结构的变化和要求，社会团体与国家应建立长期的合作关系，所以，社会组织作为法团的重要部分将在国家的公共政策制定中发挥重要作用。

二、我国政府与社会组织合作治理的必要性

在进入21世纪以来，我国的经济发展水平不断上升的同时也出现很多社会问题。例如人口老龄化、城乡二元结构的差距拉大、环境污染、教育及其资源占有的不公平、贫富差距加大等。这些现象中隐含了一个很重要的信息就是我国目前的公共服务需求在不断地增加，而针对这些公共物品（服务）的提供上，学术界曾有过很多讨论。

（一）公共物品的特征及分类

学术界对公共物品的理解有狭义和广义之分。划分的依据是公共物品的非竞争性和非排他性。非竞争性是指该产品被提供出来以后，增加一个消费者不会减少任何一个人对该产品的消费数量和质量，其他人消费该产品的额外成本为零。非排他性也称为消费上的非排斥性，是指一个人在消费这类产品时，无法排除他人也同时消费这类产品。

狭义的公共物品是指纯公共物品，即那些既具有非排他性又具有非竞争性的物品，如国家的制度安排、产权、收入分配政策等。广义的公共物品是指那些具有非排他性或非竞争性的物品，一般包括俱乐部物品或自然垄断物品、公共池塘资源或共有资源（这些俱乐部物品和共有资源又被称为准公共物品），以及狭义的公共物品（又被称为纯公共物品）三类。

（二）政府供给公共物品及其局限

公共物品由政府来提供是基于以下两点原因：首先，公共物品的非竞争性和非排他性决定了竞争性的市场机制不适于提供纯公共物品。一方面，从公共物品的消费角度看，非排他性便会出现免费搭车现象，使公共物品不适于通过市场买卖方式提供。另一方面，从公共物品的提供角度看，非竞争性意味着私人部门提供公共物品就得不到其所期望的最大利润，导致他们不愿意提供纯公共物品。其次，政府的性质和运行机制决定了其可以解决市场提供公共物品所存在的难题。一方面，政府具有社会职能。满足全体社会成员的公共需要，追求社会目标，是政府应当承担的职责。另一方面，政府是一个公共权力机构，拥有向社会成员征税的权力，税收是保证纯公共物品供给成本得到补偿的最好途径。

但是，政府提供公共物品也是有局限的：首先，政府提供公共物品的低效率。政府直接生产公共物品，会产生垄断，同时也没有利润动机的激励，导致低效率。同时，这种制度安排会导致部门利益竞争使得预算膨胀，损害公共部门效率。其次，政府提供的公共物品只有那些中间选民通过投票才能获得，而对于中间选民之外的大量异质性群体，政府无法满足其特殊需求。而以非营利组织为主的社会组织为那些异质性群体的特殊需求提供服务，满足了人们的过度需求和特殊需求，所以作为市场和政府之外的制度形式存在有其客观必然性（Judith Saidel，1991：11）。

（三）私人供给公共物品及其局限

理论上私人提供公共物品的可能性比较小，但是这并不代表私人无法提供所有的公共物品。对于准公共物品来说，由于其规模和范围一般较小，设计的消费者数量有限，容易使消费者根据一致性同意原则订立契约，自主地通过市场方式来提供，