基层政府中消极角色外行为类型及诱因分析

政府组织及其成员都有可能在公共物品的提供过程中出现行为偏差，进而对公共利益、公共组织自身发展、公共组织成员个体的价值实现产生消极影响。公共管理主体所实施的不符合职责规范、偏离组织目标并对公共组织运行的过程和结果产生消极影响的行为都可视为消极角色外行为。

十八大报告中进一步明确我国行政体制改革要“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。其中，“廉洁”和“高效”是对公共管理行为提出的要求，“人民满意”是公共管理活动应该实现的终极目标，然而，基于历史和现实的原因，我国基层政府中依旧存在着不合职位要求的诸多管理行为，实然的公共管理行为的文明程度尚未达到应然要求。因此，针对公共管理的研究需要深入了解基层政府中的消极角色外行为的内涵和外延，正视基层政府中的消极角色外行为及其影响。

一、基层政府中消极角色外行为的内涵解析

本文所述的“消极角色外行为”起初内生于对私人部门角色内行为的思考。“角色”（role）原系戏剧术语，意指演员在舞台上按照脚本要求所要扮演的剧中人物形象。厘清“角色”的本质特点是剖析“消极角色外行为”的逻辑起点。准确把握“角色”的内涵必须回归以下几个关键词：一是行为模式或行为方式，即角色是行为的集合；二是社会期待或社会规范，即角色是社会规范的内化；三是行为反馈或行为评价，即角色是社会互动的结果。个体人在组织（群体）中担任职务、按照职位规范履行职责就类似于角色扮演，“角色内”行为就可以理解为行为主体在一定的情境中表现出的、符合社会预期并获得积极评价的行为模式或方式。从字面上理解，“角色外”行为是相对于“角色内”行为而言的，同样，“消极”相对于“积极”才有讨论的价值。因此，解决公共组织消极角色外行为的类别划分问题需要从两方面入手，一是行为是否属于职责内容，这是从量的角度圈定公共组织及其成员的行为边界，解决行为属于“角色内”还是“角色外”的问题；二是行为是否带来利益损耗，这是从质的角度判定公共组织及其成员的行为属性，解决行为属于“积极”还是“消极”的问题。依据公共管理中公共组织及其成员的消极角色外行为是否具备法理上的许可和行为对公众、公共组织及其他成员有无利益上的侵害这两个划分标准，可以将基层政府中的消极角色外行为界定为：在一定的公共管理和服务情景中，基层政府组织及其成员表现出的、不符合职责要求的、偏离组织目标并对公共组织运行的过程和结果产生消极影响的行为或做法。基层政府中消极角色外行为概念同样可以用几个关键词解析：一是行为类型的多样性，既有组织性行为，又有个体行为,既有角色职责减弱行为，又有额外的损组织行为；[1](p12-21)二是行为主体的特定性，只可能是基层政府及其成员；三是行为结果的危害性，对公共利益、政府形象及其他成员利益侵害或潜在损害；四是行为获评的否定性，不符合社会期待和法律精神，获得社会评价势必是消极的、否定的。

二、基层政府中消极角色外行为的外延表现

我国基层政府中消极角色外行为的行为主体有组织和组织成员两种，二者在行为方式上存在差别，因而我们在遵循上述依据的前提下，适度转换分析角度，有区别地介绍基层政府中存在的消极角色外行为类型。

（一）基层政府组织的消极角色外行为类型。

基层政府组织之间的互动与交流具有人格化特点，组织与组织之间也会存在利益角逐和责任推诿现象。在此，我们将基层政府组织间的消极角色外行为分为责任推脱型行为和资源争夺型两种类型。

责任推脱型行为是指基层政府在公共管理和服务过程中，选择性回避组织应然职责的做法，实质上是组织对自身客观责任主观上的弱化。公共部门和私人部门都有可能是基层政府组织推脱责任的客体。由于可以假以法律、制度、体制、程序的缺口为由，公共组织一般在推脱责任时带有隐蔽性。其中，公共组织之间在业务衔接、责任分担上存在着大量的流程对接关系，对职责划分不明或者是责任共担的领域，极有可能出现互相扯皮推诿的情境。职责弱化型行为也较多地发生在公共组织向私人部门提供公共物品的过程中。基层政府组织责任推脱型行为具体表现为：不作为、少作为、低效作为、行为责任推诿等。

资源争夺型行为指基层政府通过扭曲程序或非规范的途径获得组织运行资源分的做法，一般表现为越权管理、信息过滤、默许特权等形式。越权管理衍生了管理权的重叠和管理秩序的混乱，是典型的公共组织消极角色外行为。占有信息量的多少也从一个侧面显示出组织职能的重要程度。按照罗宾斯的观点，那些缺少而又需要信息的组织对占有信息的部门或组织就会形成一种依赖关系，因而就可能处于事实上的被“管理”的地位，出现权力的横向运动。默许特权具有突出的隐蔽性，指为维护组织既得利益，默许国家禁止行为的存在和发展，例如庇护本部门或组织的附属产业，设置自利性门槛，限制或减少竞争等。公共组织资源争夺型行为造成了公共资源的浪费，降低了公共服务的质量和效率，对公共组织和公众产生的危害不容小觑。

（二）基层政府组织成员的消极角色外行为的类型。

组织能否满足成员的预期需要直接会影响组织成员的动机和行为。结合主体的行为动机主动与否，将公共组织成员的消极角色外行为划分为主动型和被动型两种类型。

1.主动型消极角色外行为。

公共组织中成员的主动型消极角色外行为是指公共组织成员为了满足自身需求而主动做出的、偏离公共组织目标和社会价值的行为。为了便于说明问题，本文将公共组织中成员的主动型消极角色外行为分为逐利型、竞争型、环境破坏型三种。

（1）逐利型消极角色外行为。这一类型行为在实践中主要通过设租――寻租表现出来，实质是行为主体借助公权孵化个体利益。公共部门在市场经济活动中扮演两种基本角色：市场活动的监控者和市场活动的参与者。这两种角色都具备滋生寻租――设租关系的条件。在寻租――设租过程中，公职人员为谋取私利让渡公共利益，或公然索贿、受贿，或贪污的巨额公款和侵吞公共财产，或是引发集体腐败，造成公共资产的流失和浪费。

（2）竞争型消极角色外行为。在公共部门中，成员之间也存在为争夺内部资源引发的角色外行为。“有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益”。[2](p2)在这点上，针对私人部门的有关研究成果对分析公共部门成员的类似行为有很大的参考价值。按照行为危害对象不同可以把竞争型消极角色外行为分为利己不损人型和损人利己型两种。①利己不损人型。这类行为的特点是，公共组织成员的消极角色外行为目的是争夺更多的组织资源，个体的利己倾向对其他组织成员并无主观上的侵害意愿，较多表现为出于改善绩效和回报结果的印象管理活动。一旦角色外行为嬗变为一种有酬的行为，就可能诱使组织绩效考核陷入印象管理的漩涡。同时，当组织默认印象管理，同时给与积极肯定时，就会加剧组织成员间的竞争，诱发损人利己型角色外行为。②损人利己型。这种类型行为更多是为了实现个体目标而损害公共组织及其他成员的利益，形式上属于零和博弈范畴。公共组织中存在的损人利己型消极行为包括信息过滤、诋毁、侵占他人成果、出现消极后果嫁接责任等形式，与私人部门存在的消极角色外行为并无本质区别。成员之间频发的政治行为容易引起组织成员间的关系紧张而使组织的人际关系缺少弹性，高效的协作会被频繁的内耗所取代，组织目标将被人为修正，公共服务失效自不待言。

（3）环境破坏型消极角色外行为的表现。公共组织成员面临情绪困境时，破坏组织环境可能会是一种组织成员表达消极情绪的行为。这里的环境包括有形的物理环境和无形的人文环境。①有形性破坏。公共组织成员可能会通过破坏公共设施、浪费公共资源等方式宣泄对组织的不满情绪。虽然这类行为不具有多发性和普遍性，但是公共组织成员主观上对组织环境做出的失当行为同样会产生侵害作用，应该引起公共组织及研究者的必要注意。②无形性破坏。行为主体把与组织文化不兼容、与同事之间的冲突渗透到工作情境中，在工作上正面攻击“异己”或者采取“冷暴力”的方式给他人制造工作上或情感上的障碍，以宣泄自己内心情绪。无论是冷暴力还是正面冲突，这类行为对组织的人文环境都是一种侵害。

2.被动型消极角色外行为的类型。

被动型消极角色外行为泛指在公共组织中，成员迫于外在的群体规范所做出的消极角色外行为，是一种对群体规范的被迫服从和被动模仿，有以下三种形式：遵从规范型。“一切组织，不论其结构如何，不论其宗旨如何，也不论其规模如何，都要求其成员给予一定量多少不一但总是充分的顺从”。[3](p222)霍桑试验等相关研究已经证明非正式群体存在着群体规范，对组织成员的行为有塑造和规制功能。组织成员会在群体规范的影响下，做出符合群体其他成员预期的行为。一旦群体其他成员热衷做出角色外行为，那些没有表现角色外行为的群体成员会感到来自群体施加的压力，出于合群或自身利益的需要，被迫做出从众行为。对群体规范的被迫服从是组织成员的压力源之一，无法降解的压力会促使组织成员产生消极情绪。即便组织成员表现的角色外行为是积极的益组织行为，对不情愿做出角色外行为的组织成员来说意义同样是消极的。

拉拢腐蚀型。在公共组织中，那些主观型消极行为主体为了实现自身利益，减少来自组织内部的阻碍，用职务之便非法腐蚀、拉拢、同化内部成员，诱使他人同样做出消极角色外行为，笔者把这种行为叫做拉拢式腐败。表面上，拉拢者貌似要是与组织其他成员“利益均沾”，实际上是通过组建一个利益团体，以分散个体风险。被拉拢者往往是职级较低的组织成员，即便知道做出有悖公共组织目标和使命的行为后果不为党纪国法所容，但是慑于拉拢者在组织资源直接分配中的作用和影响，为了在组织中生存下去，被迫做出消极角色外行为。一旦这类行为没有被制止和惩治，使得被拉拢者持续、“安全”的获益，那么行为者在心态上极有可能不再产生胁迫感，反而会积极做出消极角色外行为，主动利用公共资源满足私欲。

被迫印象管理型。管理实践中，一旦印象管理影响个体绩效结果，角色外行为就成为了影响组织资源分配的要素。主观上没有表现角色外行为动机的成员，在环境的影响下，也会尝试通过印象管理的途径“管理”绩效考核者，这种类型被笔者称做被迫印象管理。除了行为的原初动机有差异，被动消极角色外行为的表现形式和对组织的影响等方面与主动的消极角色外行为并无不同。

三、基层政府中消极角色外行为的诱因分析

从结果上看，基层政府中的消极角色外行为造成了公共资源的使用效率低下，降低了公共部门的合法性和权威性，阻碍了公共利益的实现和满足，引发了一定的管理道德问题，社会影响严重而深远。基于此，我们必须深入了解该类行为的成因才能便于探索规避举措，化解消极角色外行为带来的社会影响。

（一）公共行政体制为消极角色外行为提供了体制上的诱发环境。

公共组织是整个社会的服务系统。公众的要求处于不断更新、变化的状态，然而公共部门具有典型的科层制的特点，“一个科层组织体系的主要缺点实际上一直是缺乏灵活性和难以适应一个持续变化的环境”。[4]（p73）所以，在解决问题时，只能从宏观上分类解决，而无法事无巨细，逐一设计解决方案。现代公共部门既强调由上而下的直线管理，又关注分工和协作，按职能把社会服务项目划分若干部门，制定相关制度、政策，建立社会管理的模式。社会问题具有复杂性，而公共部门也只能解决关乎整体社会群体或大部分社会成员生存和发展的问题，并对问题制定相关政策、制度。复杂的社会问题不可能完全囊括在已有的政策、制度里。