燕继荣：协同治理：社会管理创新之道

【摘要】今天的中国，无论是政府管理，还是社会治理，都面临诸多问题。面对这些问题，不同学科的研究者做出了不同的判断，给出了不同的解决方案。本文基于国家与社会关系的视角，从治理结构的方面梳理了善治理论的逻辑演进，检讨了社会管理实践中的误区，阐明社会自治基础上的“协同治理”应该是公共治理和社会管理创新的方向。

【关键词】协同治理；社会管理；社会自治；善治

一、绪论

毋庸讳言，今天的中国，无论是政府管理，还是社会治理，都面临诸多问题。犹如医生看病，面对同样的症状，基于不同的诊断会开出不同的药方，面对当今的问题，不同的人也会做出不同的判断，给出不同的解决和应对方案。

例如经济学家主张打破经济生活的垄断和权力控制，实现资源的市场配置与民营化政治学家主张，打破权力垄断，实现公共决策的公开性和开放性，保障民权（自由权、表达权、知情权、参与权、福利权等），限制公权（管制权、税费权、财政权等）。法学家们更加关注司法的权威性和宪法的司法化，主张基于司法独立和司法公正的原则来推进司法改革。而在公共管理学家们看来，中国的问题归根结底是治理结构的问题；经济联邦主义、部门主义、行业集团主义、寡头主义、个人承包主义给中国治理制造了麻烦，使无论是国家层面，还是社会层面，以及国家与社会的关系层面都面临难题。在他们的方案中，以“公共治理”为核心的治理结构的优化改良，被看成是化解问题的关键。

社会管理实践引发了人们对于公共治理理念和结构的思考，即，“公共事务能人管理”/“公共事务政府管理”，还是“公共事务社会管理”，抑或“公共事务公共管理”？坚持“公共事务能人管理”或“公共事务政府管理”的人，往往从命令与服从的关系角度理解管理，把公共管理视为“我（政府）来发布命令或制定规则，你（民众）来服从或执行”，将最好的管理设定为“无抗议的管理”（governance without protest）。强调“公共事务社会管理”的人，看重社会自治的价值和效果，把公共管理理解为公民社会自我管理的过程，认为最好的管理就是“无需政府的管理”（governance without government）。主张“公共事务公共管理”的人，基于公共事务“公共性”的特点，看重公众参与、社会合作，平等协商、公共选择和集体决策对于公共管理的重要价值，把公共管理界定为政府与社会分工协作、共担责任，共享共治，因此，把所有利益攸关者“共管共治的管理”（governance shared by public and private sectors）界定为最好的管理。本文基于国家与社会关系的视角，梳理善治理论的逻辑演进，检讨社会管理实践中的误区，说明社会自治基础上的“协同治理”应该是公共治理和社会管理创新的方向。

二、善治理论的演进

在日常生活中，人们一般习惯于使用GDP等经济指标来衡量社会发展程度，从可视的物质和物理变化来观察和说明一个社会的进步，比如，高楼大厦的落成，高速公路的建设，高速铁路的开通，N小时生活圈的扩大，等等。但实际上，正如一个事物的变化存在“质”和“量”两个维度一样，社会的发展和进步也体现在“质”和“量”两个方面。上述指标主要反映一个国家一定时期内的生产水平，但不能说明一个国家的治理水平，更不能说明一个国家国民生活的幸福程度。规范研究和经验研究表明，自由、民主、平等等公民权利和社会权利能够在多大程度上得到保障和实施，反映着一国国民的生活状况和生存状态，而国家与社会的现实关系在很大程度上反映着一个国家的治理水平。

国家与社会的关系体现了社会结构功能的分殊程度，因此，也反映着社会现代化的水平。从理论上说，国家代表了统合性力量，社会代表了自主性力量，二者的关系可以分为以下四种类型：（1）强国家-强社会；（2）强国家-弱社会；（3）弱国家-强社会；（4）弱国家-弱社会。其中，“强国家-强社会”模式(powerful state-powerful society mode)自然是一种理想的模式。这种模式意味着：第一，国家对外实力强大，维护国家主权与尊严不受侵害，对内管理有效，提供高质量的公共服务和社会保障；第二，公民生活富裕，社会高度自治，民间力量在经济、社会、文化等生活领域具有较强的自主性、自立性和自助性；第三，在公共事务的管理中，国家权力机关――政府――与政党组织、社区和社团组织所构成的“社会‘大体上各守本位，各司其职，形成良性互动关系，彼此分工协作。从现实的角度看，各个国家由于社会历史条件、发展路径和发展程度不一，因此，其国家与社会关系的现实状况也不大相同。有些国家在某一时期或某些方面呈现出国家取代社会的极权主义特征，有些国家在某一时期或某些方面呈现出国家包办社会的全能主义特征，而有些国家在某一时期或某些方面又呈现出社会集团和社会族群力量宰制国家的法团主义特征。

国家与社会的关系反映着一个国家的治理水平。就国家这样的共同体来说，实现善治的关键在于处理国家（政府）与社会的关系。从观念和实践的演进历史来看，由于有关善治的思考先后围绕三个侧重点而展开，于是，便形成了善治的三代理论。

以”政府治理“为核心的理论算是善治理论1.0版本。传统国家理论、政府理论、权力政治理论基本都属于这一代理论的衍生版。它们都强调政府是公共管理的主体，甚至把公共管理定义为政府管理，因此，”善治“被理解为政府良政的结果。于是，打造良好政府，实现对社会的有效管理或管控，被视为第一代善治理论的追求目标。

以”社会治理“为核心的理论堪称善治理论2.0版本。现代公民自治理论尤其是80年代以来学术界有关公民社会的理论，权利政治理论等，属于这一代理论的主要代表。它们强调社会组织乃至公民个体才是公共管理（尤其是地方、区域或基层公共事务管理）的主体，并且把”社会管理“的概念纳入公共管理的范畴，把”善治“主要理解为社会自我管理的状态，认为最好的治理应该是社会自治，因此，建设公民社会，实现社会自治（至少是基层自治），应该是第二代善治理论所倡导的核心思想。

善治理论3.0版本的主要代表是”公共治理“或”协同治理“理论。80年代以来学界所提出的”多元共治“、”复合治理“、”多中心治理“等概念可以看做是这一代理论的产物。3.0版本的善治理论强调”公共事务公共管理“，它把公共管理定义为政府、社会组织、社区单位、企业、个人等所有利益攸关者共同参与、协同行动的过程，认为”善治“意味着国家与社会良性互动、协同治理，因此，建立集体决策和共同参与制度，加强公共选择和公共博弈，实现责任共担，利益分享，权力协同，这是第三代治理理论的主要诉求。

从善治理论的学术演进来看，国家与社会的协同治理，即”公共治理“是善治思考的终点，包括：要实现善治，必须保持（1）权力和权利的协调；（2）政府与社会的彼此合作；（3）公共选择和公共博弈的公平有效；（4）所有利益相关者共同参与，责任共担，利益共享；（5）政府与民间组织良性互动，分工协作，实现对公共事务的共管共治。

三、社会管理的误区

实证研究是当代学术研究普遍推广的方法，也是决策科学化的重要途径和依据。

尽管目前没有充分的实证数据作为判断的依据，但是，经验的观察也许会支持这样的判断：多年来”党政主导“的制度安排和行为模式，使中国人习惯于将主要的社会事务寄托在政府身上，而把政府的全部事情寄托在执政党及领导人的身上。于是，领导人的变动和更替成了社会变化的关键。比较而言，观察其他国家和地区的状况，在许多国家，政治领袖、执政党和政府的变动和更替是常见现象，然而政府政策、地方事务以及社会生活似乎也依然运转正常。对于民间百姓来说，最好的状态是”你关心你的政治，我只管我的商务“。这种状况不仅是民主国家的常态，其实也是威权国家想要的结果。{1}

那么，有没有可能让社会事务与政治事务适度分离，让社会事务归社会，政府事务归政府，政党事务归政党，以降低全社会依赖于”领袖―政党―政府“环链的风险？许多理论研究和实践经验表明，唯有国家与社会的适度分开，培育社会自治，才有实现上述愿望的可能。

然而，现实的状况可能是，中国人（尤其是政府管理者）对于社会生活和社会管理存在诸多观念上的误区。比方，我们懂得，公民应该过有组织的集体生活和公共生活，但是，我们习惯于认为党政组织的生活才是公民生活的主要方式，甚而至于把公民的社会生活完全等同于党和政府所组织的生活。最近几年，我们也认识到了”社区“（community）、”社会“（society）这样的概念对于基层管理的重要意义，于是，”社区管理“和”社会建设“几乎成了挂在各地管理者嘴边的口头禅，但到底什么才是真正意义上的”社区化“，恐怕还须认真思考。真正的社区生活应该是以社区成员的感情投入、彼此联系、共同参与社会事务所形成的集体归属感、认同感和参与感为前提的。我们遭遇了社会管理的挑战，也感觉到既有的社会管理方式不太有效，因此提出要”加强社会管理创新“，但是，我们习惯于认为，所谓的”社会管理“就是政府对社会事务的管理，”加强社会管理创新“就是”加强政府对社会事务管理的创新“，于是，政府对社会的监控、舆情管理、信息控制、危机预警与应对，就成为各地社会管理创新的重要举措。{2}

现在，要矫正这些认知偏差，就要用”社会自治“的概念重新定义”社会“、”社区“以及”社区管理“和”社会生活“。这就要求我们不仅需要从改善政府管理绩效的功利角度看待社会生活，而且还要从改善公民生活质量的目的意义上理解社会生活。古典政治学关于”什么样的生活才算是好的社会生活“的问题有许多讨论，过一种有德性的生活――公民生活――是一个基本结论。那么，什么样的生活才算是”有德性的公民生活“？答案很简单：国家法治+社会自治。

如此看来，”社会管理“应当有广义与狭义之分。广义的”社会管理“泛指对于社会事务的管理，而狭义的”社会管理“实际上指的是”社会自治“，即社会生活中各类组织（自发组织）、团体（党派和利益团体）、机构（非政府机构如学校、社区管理机构）企业和个人对于公共事务的自我管理。不管是广义概念，还是狭义理解，从理论上讲，社会当以”善治“为目标，而”善治“取决于两个方面的工作配合，即，良好的政府管理和良好的社会管理。”政府管理“通过政府决策和行为体现政府对于社会事务的管理（management）和控制（control），属于”国家法治“的范畴，反映了政府的施政能力（governability）与水平。”社会管理“通过社会集体决策（collective decision）和集体行动（collective action）体现社会的自我协调和自我管理（social self-government），属于”社会自治“的范畴，反映了社会的自组织和自管理能力与水平。片面强调政府对社会的管理而忽视社会自治，会造成公权力的过度扩张，损害公民的基本民主自由权利。同样，片面强调社会自治而忽视政府管理，也会造成社会族群利益之间因为缺乏公共协调而使社会陷入长期的矛盾冲突之中，最终影响社会秩序稳定。

四、公共治理的方向

许多中国学者的研究指出，中国有着悠久的社会自治传统。{3}在传统中国，帝国的”皇权“止于县政，为乡村社会留下了自治空间。{4}有人将中国传统的国家治理结构概括为”上下分治“的格局，即，上层是中央政府，由自上而下的官制系统所构成，