蔡科云：论政府与社会组织的合作扶贫及法律治理

按照2011年中央扶贫开发工作会议重新确定的年人均纯收入2300元的国家扶贫标准，我国贫困人口要从原来的2688万增加到1.28亿。[1]2011年我国人均消费支出城镇居民为18750元，农村居民为5633元，城镇居民为农村居民的3.3倍。[2]2012年31.6%的居民表示最关注贫富分化问题。[3]贫困人口基数成倍增加和贫富差距进一步拉大，我国扶贫进入“啃硬骨头”阶段。按照十八大的部署，今后10年扶贫攻坚同步建成小康社会，应广泛动员社会各界参与扶贫开发，增强扶贫开发内生动力，大力推进精细化扶贫，推动扶贫效益最大化。社会组织是由民间设立的从事社会“公益”或“互益”活动的非营利性组织。当前，实现政府与社会组织合作扶贫是形势也是趋势。本文旨在厘清政府与社会组织合作扶贫的本质，剖析我国合作扶贫运行的现实问题并探讨其法律治理机制，以期抛砖引玉。

一、合作扶贫的本质――国家权力与社会权力的合力

将秩序与国家及社会的关系联系在一起，沿着“政府与社会组织互动”的研究路径，提出合作扶贫概念，能够为新时期大扶贫提供新的理论视野和形式逻辑。扶贫的“秩序”之重要是因为扶贫涉及社会财富的二次分配乃至三次分配。传统政府扶贫模式是以政府行政(以官为中心)为单一权威形式的国家权力秩序，是单极化的支配、分配社会扶贫资源。因此，政府扶贫秩序的基础是政府权威和国家权力。然而，从严格意义上讲国家和社会是不同层次意义上的概念。正如恩格斯所言：国家是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现，但国家不是社会的全部。“国家是来自社会又同社会相异化。它来自社会的原因是国家本身就是权威性权力，它要缓和社会中的冲突并保持一定的社会秩序。而国家同社会相异化的原因是，国家不能代表社会的全部，它凌驾于社会之上的同时也在同社会逐渐分离。”[4]

在国家与社会二元前提之下，政府是国家权力的代理人和实施者，社会组织则是与国家权力相对称的社会权力的代表和彰显。社会权力是一种建立在私权基础上的公权，有其独特的权力运行机制。“社会权力建立在社会主体权利(人权和公民权)的基础上。但它不同于权利，它具有比一般权利更大的权威和社会强制性。社会权力不是通常所谓的‘社会权利’，社会权利只限于社会主体(自然人)在社会经济文化领域的某些私权利。社会权力则具有更强的政治性，往往是以公权利(政治权利)为基础而形成的社会公权力。良性的社会权力是推动国家民主化、法治化和社会进步的动力。”[5]由此可见，国家权力与社会权力也是二元的。国家权力属于迈克尔・曼所说的权威性(authoritative)权力，社会权力属于弥散性(diffused)权力。“权威性权力实际上是集团或制度的意志力造成的。它由明确的命令和有意识的服从组成。弥散性权力则是以一种更加本能的、无意识的、分散的方式分布于整个人口之中，导致体现权力关系但却未得到明确控制的相似的社会实践”[6]

正是基于国家权力与社会权力的分野，政府扶贫与社会组织扶贫是两个层次上的概念。在政府扶贫中，基于国家行政权力科层，由中央政府主导，自上而下，通过巨额的财政资金投入(社会财富的二次分配)、强有力的行政干预和广泛的政治动员来实施扶贫计划。而社会组织扶贫则是基于公民精神和社会权力的权威和信用，通过社会资金的筹措(社会财富的三次分配)或者财政资金的转移支付，以公益、互益之目的，以志愿者之精神来落实扶贫项目。

在政府行政单极、权力单向的扶贫模式中，国家权力与社会权力生态是：国家权力在自上而下的单向度扶贫模式中发挥主导作用。社会组织的社会权力被漠视、忽略甚至被压制、消解。在此体制下，国家权力自上而下地混合、濡化、统领社会权力，政府在政治、经济和文化上取消和替代民间社会，政府权威成为社会秩序的常态。行政单极的政府将国家意志政府化、政府意志社会化的权力运行逻辑，往往导致高尚的扶贫因为“居高临下的单向度给予与施舍”而失去民间活力，甚至产生贪污、挪用、傲慢、偏见的异化的扶贫。也就是说，寄唯一期望于政府消除贫困，到头来我们发现政府不能解决所有问题，因为政府自己也是一个问题。“政府失灵”会在单极扶贫模式中与贫困人群在竞争中遭遇的“市场失灵”叠加出现。

政府与社会组织的合作扶贫，则是为了矫治扶贫领域市场与政府的双重失灵。与政府行政单极、单向度的扶贫模式不同的是，在基于“政社合作”的合作扶贫模式中，国家权力与社会权力是二元的，政治国家与公民社会是相对应的。应对扶贫多元化的客观需求和各种分治的合理愿望，在保证扶贫领域国家权威的同时，社会权威也会逐步确立。社会组织拥有自己的社会资源和独立的经济、社会地位进而形成对国家和社会的影响力、支配力，从而具有社会权威。作为常态的社会组织在涉及公共精神的社会事务领域，包括扶贫领域，也理所当然地能够大显身手。

由此可见，在合作扶贫概念之下，政府组织与社会组织都是扶贫的主体，国家扶贫事业由单一政府行为向社会共同行为转变。政府自上而下的扶贫与社会组织的参与式扶贫、接地气的扶贫之间是彼此互动、功能对接的。政府扶贫秩序是单一的政府行政权威，而合作扶贫的秩序是多元权威：淡化政府权威、分散政府权威，信任、扶植、建构社会组织权威。合作扶贫的本质是政府与社会组织、国家权力与社会权力的“合力”。尤其可贵的是，对于在市场竞争或者社会竞争中处于弱势而掉队的贫困人群而言，代表公共利益的国家权力与同样代表公共精神的社会权力，在“力的方向”上是一致的：它们都是为了弥补、缝合市场优胜劣汰机制和强者逻辑的消极效应，发挥公共精神，不以营利为目的，对竞争受损的贫困人群进行帮扶、救助，协助这些贫困人群减贫、脱贫。对于这些具有公共精神的团体或个人来说，公益本身可以作为其行为的合法依据。国家权力与社会权力之间宽容、沟通乃至握手、合作是西方国家的现实也是我国社会发展的趋势。然而发展的阶段性是无法超越的，国家权力与社会权力的磨合期无法避免，我国“基于分而着眼于合”的“政社合作”实践也只能在变与不变之中螺旋式发展。

二、合作扶贫的实践――国家权力与社会权力的磨合

我国政府自20世纪90年代以来，借鉴国际反贫困的合作扶贫经验，陆续加强了与联合国人口基金会、儿童基金会，以及福特基金会、世界宣明会、香港乐施会等海外社会组织在扶贫开发领域的合作。同时国内也涌现一批涉及扶贫开发的社会组织，政府与这些社会组织的合作扶贫亦在摸索和试点中推进。据2011年11月《中国农村扶贫开发的新进展》白皮书公布：各类组织有效动员有专业技术且致力于扶贫等公益事业的有识之士，积极开展帮助贫困群众脱贫致富的志愿者活动。一些社会组织实施的扶贫工程已经形成一定的品牌效应，如中国青少年基金会的希望工程，中国人口福利基金会的幸福工程，中国扶贫基金会的小额信贷、新长城自强项目、爱心包裹，中国扶贫开发协会的山西长治治水项目，中国光彩事业促进会的光彩扶贫项目等。

总结20年来我国合作扶贫实践，按照扶贫资金的来源不同，可以从理论上梳理出两种政府与社会组织合作扶贫的模式：(1)社会组织自筹社会资金进行扶贫，政府给予其他资源支持的模式。如中央层面的国务院扶贫办和中国扶贫基金会的合作模式。地方层面的云南扶贫办与乐施会、广西扶贫办与世界宣明会、甘肃扶贫办和行动援助之问之间的合作;(2)政府提供扶贫财政资金，社会组织运用该财政资金实施扶贫项目模式。我国政府扶贫资源向社会组织首次开放的标志是2005年12月国务院扶贫办与社会组织合作实施村级扶贫规划江西试点项目。当时中央通过江西省扶贫办投入财政扶贫资金1100万元，各公益型社会组织通过竞标获得财政扶贫资金，实施扶贫项目。

在此两种模式之下，我国政府与社会组织开展合作扶贫的成绩是显著的：(1)就第一种模式而言，以中国扶贫基金会为例，根据其在2013年1月召开的“2012捐赠人大会”披露：中国扶贫基金会成立24年以来，共募集57亿元资金和物质，超过1500万人得到资助。2012年度就有186.76万贫困人口受惠。中国扶贫基金会对提高贫困地区医疗保障水平、改善贫困地区的教学条件、增加贫困群体在市场中的竞争力、为突发的灾难提供救援、开展倡导型项目推动人人可公益方面发挥了积极作用;(2)就第二种模式而言，仍然以江西试点项目为例，该项目启动后，2006年1月至2008年9月期间，16个非政府组织主导实施扶贫项目的试点村、7个政府按照传统模式进行扶贫的项目对照村以及3个非政府组织参与需求分析、政府实施扶贫的混合模式村同时展开试点。据调查显示，社会组织运用转移支付的扶贫财政资金协助、指导村民参与村级扶贫。这种服务外包形式的扶贫取得了较好效果：“在非政府组织参与实施的试点村，村民对扶贫规划的参与度(56%)明显高于政府独自负责的对照村(20%)。试点村的贫困瞄准率明显高于对照村，一方面在试点村79%的被调查贫困户认为规划实施改善了他们的生活条件，73%认为改善了他们的生产条件，而在对照村这两个比例分别只有40%和7.5%;另一方面，在试点村27%的被调查贫困户认为规划实施增加了他们的收入，29%认为提高了他们的能力，而在对照村，没有贫困农户认为规划实施增加了他们的收入或提高了他们的能力。”[7]与政府主导的扶贫项目相比，社会组织投资的扶贫项目往往是政府达不到或顾不了的偏远山区，瞄准的是最穷的赤贫人口。尽管当地的社会发育程度低，群众执行项目能力差，但项目成功率、资金回收率基本上在90%以上或者更高。从该试点的实践运行效果来看，政府与社会组织在扶贫方面的互补优势得以显现，二者的合作扶贫不仅具有本文第一部分论述的理论合理性，也具有现实可行性。

然而，毋庸讳言，就全国整体范围来看，我国政府与社会组织的合作扶贫还仅仅处在初步的试点阶段。以一个普通的村庄湖北省郧县麻花铺村为例：该村是郧县新农村建设示范村。通过对42户村民的调查，2010年政府资金投入的情况是入户道路投入300元，人畜饮水设施投入2000元，住房改造10000元，劳动力转移培训或实用技术培训10000元。2010年民间组织的社会帮扶资金没有投入。而在2011年无论是政府还是社会组织都没有在该村开展一个扶贫项目。村民们普遍的感觉是政府对村庄经济的扶持力度不够。麻花铺村是当前我国普通农村扶贫的一个缩影。在我国绝大部分贫困地区，有限政府资源无法应对大扶贫的广泛需求，而扶贫类社会组织的培养和发育不足，社会组织扶贫的深入度还远远不够。根据扶贫专家的分析：“即便是在扶贫”八七计划“期间，参与中国扶贫的非政府组织与准非政府组织的扶贫贡献率最多在20%～35%之间。”[8]我国社会组织化程度和筹款能力与发达国家的相比存在很大的差距。比如，美国有160多万个非营利组织，每年有3000亿美元的捐助善款。2003年时就达到2410亿美元，人均善款460美元，占到美国当年GDP总额的2.17%。我国截至2011年底依法登记的社会组织有45.75万个。在募集善款方面，2012年全国公益捐赠总额较2011年下降了20%，初步估算还不到GDP总额的0.1%。这个差距是非常大的。

我国合作扶贫发展滞后的根本原因在于：(1)政府与社会组织扶贫权力的结构失衡。当前国家权力对社会权力还是统领、控制模式。政府对社会组织扶贫虽然在原则上进行支持，比如2011年出台《中国农村扶贫开发纲要(2011―2020年)》提倡把政府各有关部门和社会各方面的力量全面调动起来，互相配合，共同为贫困户和贫困地区开发提供有效的帮助。这使得社会组织扶贫权力具备了国家纲要层面的合法性。但在现实的运行中具体的落实和实施机制是缺位的：我国的扶贫系统总体上仍然是传统的中央到基层的垂直管理系统，