江远山：公共事件中公民行动的困境及纾解

随着经济和社会的发展，社会抗争性的公共事件呈现“爆发式”增长，成为当前公民行动的主要舞台。然而，公民行动更多呈现一种“病态”的特征，这既有社会的原因，但更多是政治体制弊端造成的结果。有效纾解公共事件和规范公民行动，建构合理的现代制度才是根本：其一，建立利益均衡机制，消解公共事件频发的结构性因素；其二，积累社会的“合法性权力”，形成对政府行为的制约；其三，确立法理化的制度权威，以法治规范政府行为和民众活动方式。

由于当前我国体制内的参与渠道不足，近年来，频发的公共事件成为公民行动的重要舞台，也成为公民利益表达的重要平台。正是在这些公共事件中，公民以前所未有的参与热忱和个体的权利自觉，认真积极地投入到公共生活之中。然而，当前公共事件中的公民行动呈现一种“病态”的特征，对社会和政治秩序造成了严重冲击，造成社会“民粹主义化”的趋势和政府持续“刚性维稳”的巨大压力，直接影响到经济和社会的持续发展。

公共事件中公民行动的内在困境

实际上，随着社会和经济的发展，国家需要更多的公民积极参与到社会建设和治理中来，通过国家和社会的合作，实现“善治”。实践也表明，社会的广泛参与是公共政策执行的重要辅助手段。“汶川”、“玉树”和“芦山”大地震的救灾与重建，以及奥运会、世博会的成功举办，都可以看到社会力量和志愿者在积极行动。正因此，公民行动得到学界和社会其他领域持续的关注。这种关注甚至得到媒体的积极宣传，如浙江电视台“公民行动”节目将助学、扶贫、环保等作为主题，号召全体公民身体力行、服务社会。这些都似乎在印证一些学者乐观的看法，即认为当前公民行动已逐渐成熟，公民社会业已形成。不可否认，相对于沉寂的20世纪八九十年代，近年来公民行动波澜壮阔，在唤醒公民意识、制约政府权力和影响政府决策等方面起到了重要作用。然而，上述公共事件中的公民行动只是一个层面，其他涉及社会利益分化和利益冲突的公共事件，却一直处于政府的监控和管制之下。可以说，某些学者的乐观看法忽视了公共事件中公民行动的内在困境。这种困境主要表现在：

第一，利益冲突严重，公民利益诉求行动极端化。改革开放以来，国人一改改革开放前泛政治化的参与方式，摆脱浑身的政治激情，转身投入经济生活之中。这种经济激情促使经济飞速发展，蛋糕每年以10%的速度做大，到2010 年，我国已经成为了世界第二大经济体。但是，由于分配制度改革并未跟上经济发展的步伐，造成社会利益格局的严重失衡，贫富悬殊拉大，弱势群体的规模日增。据2013 年国家统计局首次发布的全国居民收入基尼系数显示，2003~2012 年 10 年间中国的基尼系数一直徘徊在0.47~0.49 之间［1］，贫富差距居高不下。而大多数公共事件的性质也符合这一情况：2009 年 9 万多起公共事件中，因维权引发的事件占 80%以上［2］；法制网舆情监测中心关于 2012 年公共事件统计结果也表明，因社会纠纷导致的群体性事件数量最多，占到总体的 24.4%［3］。贫富不均和利益冲突是大多数公共事件的导火索。在贫富差距拉大及制度性利益均衡机制并未建立起来的情况下，体制外的抗争成为权益诉求的基本途径。然而，抗争意味着强弱之分，意味着弱者在斗争中所能运用的“武器”相当有限。总结来看，当前公民行动的选择不外乎有三种：要么“依法抗争”、“依理维权”而成效甚微；要么针对社会和国家“暴力泄愤”、“暴力抗法”而于事无补，且招致国家的激烈回应；要么选择“自焚”、“跳楼”，用生命换取权利。在强势国家的面前，多数人往往只能选择后两种方式。已经发生的一个个惨烈的故事说明，当前中国的公民行动血腥味太重，并不健康。

第二，公民行动方式逐渐“去政治化”，尽量避免“与政治有染”。当前中国的公共事件往往由一个特殊的事件引起，随着围观人数的逐渐增多和媒体、网络的持续关注，将那些与事件无关、但具有类似“相对剥夺感”的“无直接利益相关者”吸引进来，并逐渐走向致力于挖掘事件背后的结构性原因，直接指向转型期各种深层次的社会和政治问题。然而，一旦诉求超越事件本身的问题，不仅目标难以实现，且容易招致政府激烈的回应，往往导致行动的失败。因此，我们看到公民行动逐渐变得更具有“策略性”，即选择“非政治性”公共事件作为行动的切入口。这是近年来环境公共事件数量增长最快、也最容易取得成效的重要原因。因为这种“邻避运动”的议题与政治无关，参与者可以抛弃诸多顾虑；同时政府也有意解决30年来赶超发展带来的累积性环境问题，借助环保组织来执行公共政策，不会采取过激的回应策略。清华大学 NGO 研究所的调查数据显示，中国环保 NGO 中赞同和较赞同“民间组织有义务为政府分担责任”的受访者达到 84.7%；而对于“什么机构对于组织发展帮助最大”，约八成 NGO 选择政府部门机构，然后才是学术界 （10.5%）、媒体 （2.6%）等。［4］我们可以看到，大多数绿色 NGO 与政府之间的关系遵循“帮忙不添乱、参与不干预、监督不代替、办事不违法”的原则，寻求得到政府的支持、帮助与合作。

第三，公民行动可以影响政策议程和政府的回应策略，但不能导致制度变迁。一直以来，政府采取“家长式”的统治方式，大到三峡水库的建造，小到一条街道的改造，政策都是根据政府的意志和计划而定。公共事件作为公民抗争的方式，能够打开政府封闭的决策体制，许多公共事件往往按照“事件产生―围观―关键社群的形成―影响政策议程”的方式影响公共政策。而“关键社群”的出现，为论证新的政策议题、寻找组织资源和扩大影响力提供重要保障。如在厦门 PX 项目事件中，赵玉芬院士和厦门大学化学系教授运用他们的资源，联合105 名全国政协委员提交“关于厦门海沧 PX 项目迁址建议的提案”，将业主们的抗争和 PX 项目的问题传至“庙堂”深处。他们和后来的连岳、李义强一起，将和平、理性的抗议贯穿整个抗议过程。可以说，公共事件可以以直接或间接的方式去影响政策议程的设定，包括“公共议程”的形成和进入正式决策程序的“正式议程”。

行动作为一种最显性的力量，既在塑造自己，也能影响他人。经过多年的抗争，公民行动已经使政府基本放弃了“极端化疏导”的回应策略。在“钱云会案”中，政府接纳公民调查团，认同“社会审查”的权威；广州垃圾焚烧站选址，政府欢迎民众积极参与讨论，认为“公民参与是广州之幸”。此类事件说明，在面对社会抗争时，当前许多地方政府已经从“不回应”和“镇压”，慢慢走向“主动回应”和“让步与镇压相结合”，变得日益柔化。

然而，社会抗争最重要也最难实现的目标是引发制度变迁。按照马克・朱尼的区分，制度变迁的后果包括三种：统合―――社会运动的一部分被吸纳到政体之中成为既有制度的要素；转型―――意味着社会结构的结构性变化；民主化―――国家与其公民之间权威―服从关系的变化。［5］当前中国的公民行动只是在第一个层面上有所成就，而后两个目标还遥不可及。甚至让人感到悲哀的是，许多公民行动被依附于政府的各种社会组织所侵蚀、控制，最后被收编。

公民行动困境的社会性原因

公民行动的效能，从某种角度来说首先受制于公民本身及其行动的支持系统即社会，前者是公民意识和公民素质的培育问题，后者则是社会发育及社会组织化的问题。目前，无论是公民意识、公民行动的机制，还是社会的组织化，都无法为公民行动提供有力的保障。

首先，多数公民的政治冷漠和公民理性的不足造成公民行动缺乏联动机制。作为后发展国家，中国民众一直以来更多是“公众”、“人民”或“群众”，披着一件集体身份的外衣，离“国民”和“公民”相去甚远。人们也习惯于接受一种“臣民文化”，往往是温良恭顺，缺乏权利意识，不到迫不得已不会挺身而出。即使是经济发达的上海市，中产阶层已占总人口的 54.8% （其中新中产阶层为48.6%），各项指标显示上海已经进入了后工业化阶段，然而在社区事务方面，无论是自发性还是组织性的社团活动，从未参加的人约占80%。［6］另一项全国性综合社会调查也显示，中国城镇地区的居民在自己或家人遭受环境危害时，只有 38.29%的人进行过抗争，而未进行任何抗争的“沉默”者高达 61.71%。［7］在这样的环境中，一部分公民积极行动产生的正能量，难以唤醒“沉默的大多数”，也就难以形成广泛的公民行动。

同时，公民理性的不足造成公民行动“破坏性”过多而“建设性”不足。在当前，决定中国公共事件发展的关键是感性因素而不是理性因素，参与者往往会拿着政治和道德的大棒，绑架社会行动。组织性差的公共事件会随着大众的要求和情绪发展而趋于非理性，再加上政府行动的迟缓或不当，往往造成参与者的过激反应，使正常的利益诉求夹杂着“打、砸、抢”的暴民行动。然而，以“非法对抗非法”本身就不是一种正义的追求。在任何一个公共事件中，我们所需要的行动者不应当仅仅是心灵纯洁而头脑简单的人，因为他们的害处有时比心灵头脑复杂的行动者更大。有责任和担当能力的行动者在以道德和政治标准要求自身的同时，还要考量行动造成的现实的和象征性的后果，做到将“信念伦理”和“责任伦理”相结合。

其次，社会组织的不发达及其“依附性”地位导致公民行动缺乏组织保障。研究社会运动的学者指出，现代社会的抗争运动是组织起来的社会反抗日益强大的国家的产物，社会与国家力量的对比是决定公民行动选择走向的决定性因素。在市民社会发达的西方国家，社会抗争运动往往借力社会组织，个体化的利益诉求被纳入组织化的渠道，依靠组织形成稳定的力量。而在社会组织力量较弱的国家，个体往往采取破坏性的方式来维护自身的权益。

改革开放以来，国内社会组织在“全球结社革命”背景下不仅实现了数量上的“爆发式增长”，而且逐渐成为除政府之外进行社会管理和建设的重要力量。然而，这种增长只是一种“依附性增长”，它们不能摆脱政府的辐射和控制，自然在公共事件中不能成为可以依靠的力量。正因此，国内的公共事件大多都是自发产生的，而不是有组织的。如法制网舆情监测中心对 2012 年的群体性事件的分析显示，临时突发的现象占到了总体的53%，事前有组织和递进式开展的分别占到总体的 31%和 16%。［8］不过，即使“事前有组织”也并非借助既有的各种社会组织，往往是利益相关者自发形成的临时性组织。如此，自发形成的“事件公众”就只是一个“即逝公众”，一种“短暂群体”。他们缺乏稳定性，在不能完全自由公开地表达个人观点的社会政治环境中，更是缺乏内部争论性；在面对强大的国家政权时，往往只是一群“乌合之众”，因利益相关而来，因事件结束而去，“聚散两匆匆”。

公民行动困境的政治性原因

任何公民行动都是在一个特定的政治环境中展开，并必然与政治体制产生互动。可以说，当前中国相对封闭的政治系统是影响公民行动效能的关键性因素。

第一，政府的“非中立性”使政府站在公民行动的对立面。有学者认为，改革开放以来中国社会经济得以快速发展，在于中国政府是一个“中性政府”，它能够超越任何阶层和利益集团的影响，根据自己的规划主导国家的发展。然而，随着市场经济的发展，资本与权力的结合越来越紧密，“中性政府”的性质逐渐改变，政府不再“中性”。近年来，政府介入许多原本已经非政治化的经济和社会领域，使得这些领域在一定程度上重新走向了政治化，也使政府在公共事件中成为冲突的一方，成为公民行动的对象。统计研究表明，由于警民冲突导致的群体性事件的比例相当高，究其原因，