杨玉圣：论小区善治面临的主要矛盾――兼论小区公共事务治理之道

本文所谓“小区”，特指城市商品房住宅小区；所谓“小区善治”，即即城市商品房住宅小区以全体业主为治理主体、以业主的建筑物区分所有权为法理依据、以法治-民主为机制、以业主大会和业主委员会为组织架构、以业主自主治理为中心、各相关利益方友好协作的良好的小区治理取向、治理机制和治理态势。

作为城市商品房住宅小区，乃业主生活、居住之所，小区环境是业主生活、居住质量的基础 。但是，现实中的小区生活却受到各种纠纷的干扰。根据国家社会科学基金项目《社区治理》课题组从2001年起对北京60个商品房住宅小区进行的物业纠纷调查，从纠纷类型看，业主与物业公司之间的纠纷居首位，占68%；业主与开发商及政府有关部门的纠纷居第二，占49%，其中建筑质量与装修问题占19%、规划变占30%；业主内部间的纠纷渐渐增多，占12%。总体上来说，各地小区纠纷已经到了相当激烈的程度，其中发生肢体冲突与暴力事件的，在所调查的个案中达26%，上访、诉讼事件比比皆是，静坐、示威，也时有发生。调研显示，全部个案基本都与共有财产权争议有关，其中有60%与严重的共有财产权争议有关。

北京市居住小区管理办公室副主任邹劲松把北京地区物业管理现阶段纠纷类型分为五大类：（1）开发商遗留问题造成的纠纷，占纠纷总量的 80%。主要原因有：房地产开发进度过快，工程质量问题不可避免；配套不全。很多小区建在城乡结合部，交通、学习等配套不全，生活不方便，引发纠纷矛盾；临时水电问题；延期交房，擅自更改规划；承诺不兑现。如开发商替物业管理公司作了很多承诺，承诺过高做不到。24小时热水问题尤为突出。（2）物业管理公司和业主纠纷，占纠纷总量的10%。（3）业主和业主之间因相邻权发生纠纷。（4）业主和业主组织之间的纠纷。（5）业主违反行政管理秩序（如野蛮装修和私搭违章建筑等行为）而引起的纠纷。深圳大学管理学院院长黄卫平教授一直致力于城市基层民主研究，他总结说，随着城市居民住房商品化和市场化改革的深入，越来越多的居民成为私有房产的业主，住房产权私有化引起了城市社区权利结构的变化，“业主、业主委员会、开发商、物业管理公司、居委会和城市行政主管部门共同构成了社区权利结构中的多元主体，基于各自的利益，这些主体之间形成了复杂的博弈关系。对于普通百姓而言，房产可能就是他们主要的私有财产和核心利益所在，因此维权意识十分强烈。最近我国各地的房产维权运动日益频繁，房地产市场发展较快的深圳、北京、上海、广州等地，成为方兴未艾的‘业主维权运动’的中心……业主们因为房屋质量、房产证书、社区内公共空间、公共环境或公共设施建设、物业管理费用、市政规划等问题，自发形成集体行动……维权业主与房地产开发商、物业管理公司、地方政府主管部门之间经常陷入错综复杂的矛盾与冲突之中，相互对抗成为目前社区结构中的最大矛盾体现。”

本文探讨城市商品房住宅小区善治面临的三大主要矛盾，即业主与开发商之间的矛盾、业主与物业服务企业之间的矛盾、业主与业主之间的矛盾；针对这些主要矛盾，还讨论了小区公共事务治理之道。

一、业主与开发商之间的矛盾

从纠纷发生的激烈程度来看，以上海为例，小区业主与开发商之间的冲突的激烈程度，按照严重、比较严重和一般三种情况来划分，其比例分别为 6．7%、26．7%和 66．6%。 2005年，由市委研究室牵头、市建委和市民政局参加的北京市物业管理专题调研小组，深入街道社区调研，其调研结果显示，当前错综复杂的物业纠纷80%由开发商引起。在开发商遗留问题中，业主对问卷所涉及的6个项目的回答比率几乎都超过了50％，建筑质量引发的问题则以67.54％的高反映率位居榜首；公摊面积问题、开发商不履行承诺问题、规划变更问题的反映率，也在56%以上。

第一，房屋质量问题，是业主购买商品房之后普遍面临的问题之一。

房屋质量问题种类繁多，如主体结构损坏、墙体裂缝、层高不足、房屋倾斜、门窗损坏、房屋漏水、房屋噪音、房屋设备不符合同约定等，还有楼体不稳定；裂缝；渗漏；墙体空；隔音、隔热效果差；门、窗密闭性差、变形；上下水跑冒滴漏；水、电、暖、气的设计位置不合理等问题，往往严重影响正常居住使用。这方面的例子，已经大量见诸媒体。

据《重庆晚报》2010年3月16日报道，中国社会调查所重庆分所、重庆业主网共同发布《2009年重庆房屋质量蓝皮书》验房结果显示：该市受检的1098套新建住宅房屋中,合格的有505套,合格率仅为45.8% 。自上海莲花河畔景苑在建楼房倒塌事故发生后,全国各地不断传来“楼薄薄”、“楼脆脆”、“楼歪歪”等信息,也从一个侧面反映了房屋质量中存在的问题。 北京蓝旗营教师住宅小区的房屋质量所暴露出来的严重问题，也是一个典型案例 。

据《新青年•权衡》记者调查，北京的汇新家园小区，没有绿地，也没有停车场等配套服务设施，楼房的地基开始下沉。一名业主说：“你看看，家里基本上每堵墙都有裂缝，连承重墙都裂缝了。这栋楼现在是危房。” 以北京市亚运新新家园为例，业主郝敬接受记者采访时说：“我们家地下室的水都积了一米深了，我们小区这次水灾共淹了134户，损失大概有1000万元。”一直和儿子住在一起、本想着和子孙在一起安度晚年的年逾七旬的郝敬，“干了一辈子的纪检工作，从来没有上访过”，但也因为房子质量问题而让他开始了上访维权。

第二，房屋面积缩水、多算公摊面积、绿地面积缩水、配套设施不到位、规划变更等开发商遗留问题。

笔者所居住的小区，兼有别墅、多层公寓，曾是昌平城区最好的外销房小区之一。入住时，有一座三百多平方米的独栋别墅为物业管理用房，并有明显标识。但2005年业主委员会成立、依法自主招聘新的物业服务企业后，由小区开发商直属的前期物业服务企业拒绝交接。于是，业主委员会向昌平区人民法院提起诉讼，要求前期物业服务企业依法履行其进行物业交接的义务，诉讼虽以业主委员会的胜诉告终，但在诉讼期间，开发商把物业服务用房卖掉。由此而造成了该小区竞无任何物业管理用房的情况。按照《物业管理条例》以及北京市的有关规定，商品房住宅小区必须有物业管理用房，而且物业管理用房归全体业主所有。但这一法律规定并未得到切实履行。在北京美丽园小区，按照规划，有近四千平方米的物业管理用房，但业主委员会经过长达数年的诉讼，也只是在最近才确权了四百多平方米的物业用房。

擅自变更小区规划，是开发商以及某些特权业主谋取房地产暴利最常用的手段之一。再以本人所居住的小区为例，规划中有一座带游泳馆的四星级商务会所。该会所在2002年由开发商以1.2亿人民币的价格出售，而购得该会所的是本小区业主。2012年，该会所老板拆掉了游泳馆，盖起了一座16层的高楼，然后以小产权的名义出售。该楼净利润所得，保守估计为2亿元左右。曾有业主为此抗议、上访，但仍无济于事。这种在成熟小区加盖新楼的情况，在各地的商品房住宅小区中，屡见不鲜。这一行为所损害的是小区业主的全体利益，但由于各种原因而无计可施。这也从一个重要层面反映了小区问题的艰巨性和复杂性。

第三，房产证问题。

有学者在对北京广安门街道的调查中发现，业主们在购房后拿不到产权证的高达55%。 深圳景洲花园业主与开发商最早的矛盾之一，就是开发商迟迟不能为业主办理房产证。

北京市民主党派和市工商联的一份联合调查的结论说，“物业管理引发社会矛盾的根源及症结在于开发商，即大家基本认同的80%的原因来自开发商。出现这种结果的原因就是约束规范开发商行为的法规有欠缺，所以开发商敢于将80%的问题转嫁给物业。在研究制定相关法规中应包括：开发商造成问题的解决及处罚；住房质量保证金制度的设立，住宅小区建设开发商不得更改公共设施的公益性功能用以自己谋利，如车库、会所的所有权及使用等；房屋出售后前期物业与后期物业管理的衔接及账目的公开等等。并要监督依法而行”。种种矛盾和不正常现象，乃至发生暴力事件，都说明目前房地产消费市场的混乱，相关法律法规还不健全。

与计划经济时代城市居民的住房主要由政府和单位建造不同，如今商品房住宅小区之事转由开发商建设，但现在的许多房地产开发公司都是由以前的房地部门转化而来，两者有千丝万缕的密切关系。“即使对于势力一般的开发商而言，它们与房地产行政主管部门的关系也非同一般。因为开发商要获得政府颁发的土地使用许可证和政府批准的建设规划，常常需要特别重要的政府关系。在中国经营房地产业的很多老总都有相当硬的政治背景，否则楼盘很难开发成功。而物业公司基本上附属于开发商，绝大部分物业公司都是由房地产开发企业自己组建的，它们实质上是开发商的物业部。这种建管不分的‘父子兵’体制将一些开发商与物业公司紧紧地绑在了一起，形成了利益共同体。”开发商和物业公司除了利用自己与房地产行政主管部门的关系之外，也运用金钱的力量来建立自己的利益集团：“开发商要成功地开发一个楼盘需要跟很多相关的政府部门打交道：规划局、房地局、建委、测绘大队、设计部门、交通局、街道办事处、物价局、工商局、园林局、公安局、市政、天然气公司和人防等。这些部门不可能都与开发商有关系，在有些情况下为了顺利办妥这些部门的手续，开发商除了利用自己的关系之外，常常通过金钱‘开路’。在业主与开发商和物业公司发生冲突的时候，某些已经与开发商打过交道的相关部门或者相关官员很可能会倾向于开发商。”与业主相比，开发商和物业公司有信息优势、专业技术优势、组织优势、利益优势和财力优势。以组织优势为例，“开发商和物业公司本来就是专门与业主打交道的，当它们与业主有纠纷和冲突时，它们并没有付出过多的组织成本。但是业主的情况却恰恰相反。享受物业服务的一般是社会的中上层成员，他们将主要的时间和精力都投入到自己的事业上，很少有时间和精力与开发商和物业公司纠缠；而且业主都是分散的，这就使得业主维权的组织成本特别高……一些业主个体在自己的领域可能是专家、权威或者官员，但是在房地产开发和物业管理领域中，他们每个人，甚至其原子化的集合，都是弱势群体”。

房地产市场的不规范，导致业主权益频繁受损。住宅的商品化和市场改革虽然在一定程度上为城市居民改善住房环境和生活条件提供了可能，但这种市场化和商品化的过程在很大程度上是从传统的房产体制分化而出的，加之相关法律制度的缺失和不完善，故在住宅房地产市场存在诸多不规范之处，“房改后的物业管理领域不是一种行政运作,也不是单纯的市场法律运作,而是一种复合式的‘政治经济’运作。‘政治经济’运作是指,物业管理不仅涉及到市场、法律的问题,还涉及到行政和利益集团的问题。” 因此，业主与房地产开发商和物业公司之间实际上处于一种“不完全契约关系”，即一般业主只能在具有相对垄断性的房地产市场选择自己的商品房，由于信息不对称、专业技术的限制及组织化程度问题，业主往往处于劣势地位，而房地产开发商的强势使得业主在购买商品房时就很可能遭遇“合同陷阱”等房产欺诈和侵权行为。

开发商之超强大势力，让小区业主往往一筹莫展。 正因为房地产利益集团处于强势地位，因而使其侵权的成本低、收益高，而业主、业主委员会的劣势使业主维权的成本很高,收益却很低。因此,开发商和物业公司才得以屡屡侵犯业主的合法权益。“房地产利益集团在中国城市中的作用日益突出,并对业主维权运动有重要影响,如果不考察房地产利益集团的问题,就无法准确把握业主维权运动产生的深层原因,也不能很好的理解业主维权机制”。

对于大多数业主而言，房子是其拥有的最大的一笔私人财产，为了保障其权益，维权意识也就要相对强烈一些。同时，小区业主大多受到过良好的教育，故有的业主维权的目的甚至超脱了物质层面，转变成了一场“尊严保卫战”。

二、业主与物业服务企业之间的矛盾

“针锋相对地辩论，面红耳赤地争吵，双方大打出手，撕破脸皮闹到法庭，这是目前大部分住宅小区的业主与物业公司关系的真实写照。目前郑州市90%以上的住宅小区都存在着或大或小的矛盾，业主和物业公司之间以及业主之间的矛盾像难以理清的一团乱麻”。 这种情况在其他城市商品房住宅小区，也是大同小异。

（一）物业服务纠纷

关于物业公司和业主之间的关系，