刘琼莲 马晓黎：论政府在社会建设中的角色定位

当今中国处于经济与社会转型的关键时期，经济体制、社会结构、利益分配格局都面临着深刻而全面的变革和调整，利益主体关系趋于复杂化和价值取向日益多元化，使人们的思想行为具有多变性和反复性，从而引发一系列以人民内部矛盾为主的复杂的社会矛盾(如干群关系、社会财富分配关系、城乡发展关系、经济发展与基本公共服务关系、公权与私权关系中的矛盾)。在此背景下，胡锦涛在党的十七大报告中提出要加快推进以民生为重点的社会建设，并明确部署：必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理。党中央在2009年提出经济建设、政治建设、文化建设、社会建设与生态建设五位一体的执政方针。2010年，胡锦涛强调，要着眼于最大限度地激发社会创造活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素。这一讲话为推动社会建设，促进社会管理创新与平安发展指明了方向。换言之，注重社会建设，追求社会平安与稳定发展成为当今政府的重要课题。

一、全面社会管理：加大社会建设力度的滥觞

从政府职能的角度来看，张康之教授认为，近代历史上主要建构了三种政府职能模式，即自由资本主义时期的保护型政府职能模式、垄断资本主义时期的干预型政府职能模式以及20世纪后期亚洲国家兴起的引导型政府职能模式。[1]其实，不管采用何种政府职能模式，社会建设与社会管理都是存在于任何政府中的政府职能内容，只是政府在实现这项职能时采用的方法与手段有异，即政府角色定位存在差异。

(一)社会建设与社会管理：成长中的政府职能

伴随着市场经济的发展，政府在社会建设和社会管理方面的职能逐渐丰满起来。因为，在商品以平等自愿交往的原则中，人类追求自由权利的愿望逐渐萌生并得以发展。而这种平等原则与自由权利的成长促使社会建设和社会管理职能迅速成长。同时，市场经济活动中的主体独立、平等、自由的竞争环境要求政府承担管理、协调、裁判、监督和服务这一角色，以便于扼制那种不受制约的自然竞争及由于“理性经济人”追求利益最大化而将社会导向混乱、无序、弱肉强食和人们利益与权利的无保障状态。在防止“市场失灵”的过程中，政府必须接受市场经济的平等原则，并转化为社会公正。即市场经济的竞争性以及经济活动主体的利益属性，要求政府公正且代表公意，体现和代表社会全体成员的权利与利益。

显然，在市场经济背景下，政府角色不得不重新进行定位，要求政府履行社会建设职能与社会管理职能：作为社会建设的服务者和社会管理的设计者，以服务公众与社会为中心；承担维护社会公序和代表民意的责任，并接受社会与民众的监督和评判。这就为公众享有知情权、监督权、表达权以及参与社会治理的权利提出新的要求与视角。在促进经济腾飞的背景下，政府必须通过引导的手段来维护社会建设职能与提升社会管理职能。换言之，强调发挥政府的引导功能，注重引导的科学性，促进社会的全面发展，使社会成为一个和谐的有机整体，强调总体性，实现社会的平安发展。随着社会建设和社会管理职能的加强，人们逐渐把视线集中到社会保障、公共服务、共同利益、社会自治和社会发展之上。

(二)转型期中国政府面临的社会建设与社会管理困境

政府职能的片面发展带来了许多新的社会问题与社会矛盾，主要有医疗教育、劳动就业、养老助残、征地补偿、拆迁安置、社会安全等问题以及劳资纠纷、群体冲突、司法不公等。这些问题和矛盾说到底是个利益问题，是个社会结构问题。主要表现为：

第一，弱势群体的生存困境与经济快速发展的矛盾。连续10多年来，中国经济发展速度以两位数字居于世界前列，但是政府面临着农民工群体、下岗工人、农村留守儿童、老年人、残疾人等弱势群体的生存问题以及教育资源、就业机会、医院床位、护理员、资金、观念、政策等方面的困扰，这些已成为帮困、养老、助残服务发展的“瓶颈”。如何解决弱势群体的生存困境，应对“银发浪潮”的到来，提高助残服务水准等，这既是对政府加强社会建设与提供均等的基本公共服务提出的现实要求，又是政府综合执政能力的评判标准。

第二，劳资、阶层利益以及贫富矛盾。当前涌现的劳资矛盾与纠纷，需要政府履行社会建设、改进社会管理、完善公共服务等方面的职能，以应对面临的发展、民生与稳定等同题的挑战。在利益主体日益多元与利益结构越发复杂的背景下，政府必须经受社会稳定和经济发展的双重考验，既要回应劳动者尤其是新生代农民工的合理诉求与合法权益；又必须考虑投资方的转型压力和现实承受力。伴随着改革开放，中国逐渐形成众多社会地位不同与利益诉求各异的社会阶层，由于社会地位、经济利益、生活状况等方面的差异而引致一系列的社会矛盾。特别是在公务员与企事业员工之间，一线员工与管理者之间，垄断性行业的职工和竞争性行业的职工之间，城市户籍和农村户籍之间，都呈现出较大差别。而由于地区、城乡、行业以及群体间的收入差距不断扩大，分配格局逐渐失衡。调查数据表明，在2007年，中国最贫穷的10％人群收入只有最富有的10％人群收入的1/23。[2]在某种程度上，劳资双方的博弈、阶层利益的差异与贫富矛盾已经成为一些地区尤其是经济发达地区的焦点。

第三，官民矛盾。“从社会矛盾对应群体的角度来看，官民之间的矛盾是由中国特定的社会转型背景条件所决定的：一方面，民众对于政府有着一种心理和行为的惯性依赖；另一方面，政府对于民众承担了大量的、几乎可以说是难以胜任的无限责任。”[3]从行政法的角度来看，官民矛盾就是公共权力与私人权利相冲突，即由于公职人员的私人身份的利益不恰当地影响他们履行官方义务和责任而导致了公权的代表者实施者与私权的拥有者享受者之间的不和谐，管理和防止公职人员的利益冲突已经成为一个国际性廉政问题。在改革开放的过程中，政府职能同时具备错位、越位与不到位的多重特征，用单条腿走路，而达致社会建设方面力量过于薄弱，公民难以均等地享受到医疗、就业、教育、社会保障等基本公共服务。而又由于权力缺乏制约和监督，部分官员利用权力谋求部门利益、小集团利益与个人利益，损害公众利益；部分官员利用权力侵吞国家财产，严重损坏官员的社会形象；一些官员严重脱离公众，失去公众的信任，导致社会公众对官员的满意度迅速下降。

第四，文化矛盾。经济的发展观与社会的价值观冲突在文化方面表现得更是触目惊心，影响深远。中华文化的深厚底蕴与公众价值短视心态浮躁形成冲突，主要有精英文化与大众文化之间的矛盾，传统文化与现代文化之间的矛盾，外来文化与本土文化之间的矛盾，主流文化与多元文化的矛盾以及有神论文化与无神论文化的矛盾。[4]

无论是利益问题还是社会结构问题集中体现出来的矛盾都要求政府重新调整和进行角色定位，以适应发展的需要。这些矛盾表现出对总体性社会的强烈渴望，而在社会总体化的进程中，曾有学者设想通过法治、德治等途径来实现，有学者认为这些问题可由社会自身来解决，也有研究认为应寄托于政府。事实上，只有加大社会建设力度，通过全面社会管理，整合各种路径，实现政府引导和公众参与，才能造就一个和谐、安定、全面发展的社会。

(三)全面社会管理是促进社会建设的根本途径

全面社会管理意味着政府职能结构要发生根本性的变革。政府作为重要的社会管理主体，通过推进社会管理体制的改革和完善社会管理机制的建设，健全法律法规，为公众提供参与的机会，促进社会组织发展，建立社会的诚信体系、培育成熟的社会等方式，间接地为社会建设提供全方位的以人为本的服务。全面社会管理是一种全面的社会合作管理，是一种广泛的、普遍的、全面的社会合作主义管理模式。具体地说，政府在这种全面社会管理中，依然发挥着领导的作用，主要运用法律、公共政策等途径，并通过非政府的社会公共管理组织来实现对社会的全面管理。[5]

社会建设的各个方面(包括社会事业、社会体制和社会规范、社会管理与社会安全体制、社会结构等)是有机联系在一起的，社会整体的任何方面所存在的问题都有可能使其合理的秩序发生异位、错位，对社会整体的平安稳定与和谐发展造成消极的影响。随着科技的发展、民主和参与领域的延伸，都为政府担负全面社会管理的职能创造了条件。当然，在这个长期的过程中，国家的政治体制、政府的运行机制都需要在不断改革中寻找适应全面社会管理的模式。

促进社会建设要求运用科学的手段，正确认识与准确把握社会需求，然后确定政府管理的力度。关键是要通过科学预测，依据社会发展的战略要求去履行社会建设的职能。政府确立全面管理社会的职能是社会总体化的起点，在其引导作用下，创造一个平安、稳定、和谐的社会，促进社会与个人的全面发展。

换言之，全面社会管理是促进社会建设与履行政府职能的重要途径，而实现全面社会管理的前提和基础是：“社会治理模式由单边转向利益相关方共同治理；全面社会管理的目标转向追求包括经济增长、社会发展、保护环境与人的全面发展等方面的综合价值最大化；全面社会管理的对象由各种组织内部的人力、财力、物力拓展到利益相关方的内外部的信息、资源、能力与潜力；全面社会管理的价值由财务价值延伸到包括财务、经济、社会、环境价值的综合价值转向；全面社会管理的机制注重社会机会与社会资源的更优配置”。[6]

二、引导者与服务者：政府在社会建设中的角色定位

在社会发展的任何阶段，政府作为社会的公共领域，社会发展中的任何变化都会折射到政府职能上来，也就是政府时刻准备着去解决社会发展与社会建设过程中的新问题即实现政府责任。政府来源于社会，是以社会为基础并由社会所决定。但在现实生活中，如何处理好政府与社会的关系问题变得异常复杂。

(一)政府区别于社会

第一，政府是公共性的领域，是普遍利益和普遍意志的代表。在现代社会，越来越多的人研究公共利益，关注政府的公共性质，而且极力维护政府的公共性已成为必然趋势。而社会是特殊利益的场所，其中又存在着普遍利益。而社会的普遍利益不可能由社会自己来协调与维持，这种矛盾催生出代表社会的普遍利益或切实反映社会的普遍意志的责任政府产生。第二，政府作为公共权力的机关，通过一系列法律制度使社会活动限制在一定的秩序内，且必须限制由于政府与社会的复杂关系导致的政府规模扩大。[7]而社会中存在着各种不同的利益主体，且每一个特殊的利益主体都根据自己的偏好与利益要求来从事社会活动，也就是说，社会的行为准则不像政府那样具有强制的作用，而只有约定的作用。[8]

(二)政府的引导者与服务者角色

当前在社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设与生态建设五位一体的总体布局下，强调以改善民生为重点加快推进社会建设，为推进社会的平安与和谐发展，这在理论上和实践上都具有重大意义。然而影响社会建设的因素很多，有物质层面的，也有精神层面的；有源自国内的，也有来自国际的；有社会的因素，也有政府本身的因素。面对转型期的诸多社会矛盾，政府承担着社会建设的职能以引导社会走向平安的发展之路。换言之，政府要尽可能采取相应的措施，引导社会成员在社会建设中才尽其用，各尽所能，并为社会成员提供相应的公共服务。

第一，改革社会管理体制，创新社会治理方式。社会建设是体现政府执政为民的重要途径。首先，要明确政府、市场与社会组织的功能，清晰地厘定中央、地方各级政府之间的用人权、事权、财权。在这个过程中，要尽可能多地提供公共服务、解决社会纠纷。具体来说，要改进公共服务提供方式，合理引入竞争机制(如，在某些领域实行合同外包、特许经营、购买服务等)；充分发挥公益一类事业单位(如，义务教育机构、公共卫生机构等)提供公共服务的主力军作用；鼓励和引导非营利组织(如，普通高校、非营利性医疗机构等)社会力量以多种方式参与和兴办公共服务项目；并为社会建设的多元利益主体(如，广播电视、党报党刊机构以及私营组织与个人等)搭建相应的平台；建立公众参与、专家咨询等制度化决策方式，引导公众参与，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品，以满足广大公众多元化的社会需求。[9]其次，要健全新的整合机制，共建共治和谐社会的合力，并用法律的、政策的、经济的、行政的、道德的、宗教的等各种手段来化解在社会建设的过程中出现的各种社会矛盾。当代社会治理创新的基本层面主要包括重塑社会治理理念，整合社会治理主体，