张英洪：新农村建设与公民权建设

摘要：现代国家的公民体现了社会个体与国家共同体之间的法律关系，公民与国家联系的中介是公民权。公民权为现代国家提供了不同于传统国家的合法性基础，成为现代国家的基石。长期以来，国家在公民权建设上的严重不足，导致了农民公民权的严重短缺。农村改革促进了农民公民权的生长与发展。在新农村建设，应围绕扩展农民的土地产权与平等权利这两个基本方面，大力推进制度建设与实践创新。

一、公民权是现代国家的基石

在现代国家，凡具有一国国籍的人就是该国的公民。公民与国家联系的中介是公民权。公民权的具体意蕴可以从三个维度加以理解，首先，公民权蕴涵了全体公民身份的平等性；其次，每一个公民所享有的权利与承担的义务具有均衡性；再次，公民享有权利与国家承担责任是一致的。在现代社会，每个人可能根据不同的年龄、职业、兴趣以及活动范围扮演不同的社会角色，但公民这一身份是每个人与国家相联系的平等的和共同拥有的社会角色。

现在所能获知最早的公民出现在古希腊城邦国家。亚里士多德在《政治学》一书中详细讨论了公民问题。亚里士多德指出，一个正式的或完全的公民，是“凡得参加司法事务和治权机构的人们”，或者说是“凡有权参加议事和审判职能的人”。[1]在亚里士多德看来，完全的公民概念包括了形式要件和实质要件，形式要件就是取得公民的资格，实质要件就是政治上的自由。古罗马承袭了古希腊的公民制度，其政治生活仍以公民共同体为基础，屋大维（Octavianus，BC63―14）声称自己更喜欢“国家第一公民”这一称号。在古罗马，公民资格有一个不断扩大的过程。公元前6世纪左右，罗马公民的范围仅限于罗马城的贵族。由异邦人和被释放的奴隶构成的平民不属于公民之列。528年，罗马皇帝查士丁尼（Justinian，526―565 年在位）组织编纂《查士丁尼法典》，规定对一切被释放的自由人，不问年龄等，一律给予罗马公民资格。罗马公民资格由此不断扩大到平民、被征服者和外来人。[2]

经过文艺复兴、启蒙运动和政治革命，现代公民概念得以全新确立。美国著名的全球通史专家斯塔夫里阿诺斯指出，西方的崛起及其对世界的支配，不仅建立在欧洲工业革命和科学革命的基础上，而且建立在欧洲政治革命的基础上。政治革命的实质在于结束了人类分成统治者和被统治者是由神注定的这种观念，人们不再认为政治高于人民，也不再认为人民在政府之下。政治革命有史以来首次在一个比城邦更大的规模上显示了政治与人民的密不可分，民众不仅参与了政治，而且把这样做法视为自己的固有权利。政治革命发端于17世纪的英国革命，18世纪的美国革命和法国革命标志着政治革命的进一步扩展，它在19世纪影响了整个欧洲，20世纪则影响了整个世界。[3]在政治革命中重新确立和张扬的公民概念以及主权在民思想，成为现代民族国家政治合法性的基础。

现代国家的公民体现了社会个体与国家共同体之间的法律关系，现代公民概念有三个基本的特征：一是公民的平等性。在现代社会，几乎所有的国家都会在公开的宪法性文件中规定其公民在法律面前的平等地位。二是取得公民身份主体的广泛性。现代国家将公民的身份资格推广到其所管辖范围内的所有国民，就是说任何人只要取得一国国籍就自然成为该国的公民。三是公民权利存在着一个不断扩展的历史过程。正如经济建设一样，公民权利也有一个建设和发展的过程。公民权的建设和发展有两方面的意涵，即公民主体范围的不断扩大以及公民享有权利的客体的不断扩展。美国在独立之初，黑人奴隶没有公民权，在计算州人口时5个黑人只算3个人口。直到1924年美国才由国会立法将公民的范围扩大到印第安人。就是到1960年代，美国的黑人事实上仍然没有获得平等的公民权，所以才出现黑人民权运动。妇女直到1920年代后才陆续取得公民权。[4]在20世纪，妇女和黑人的公民权长期受到歧视，女权运动、民权运动以及国际社会对废除种族歧视的努力体现了公民权的扩展过程。

公民权是当代政治学的关键词之一。美国学者茱迪・史珂拉（Judith N.Shklar，1928―1992）认为公民权是政治上最为核心的概念。[5]现代世界关于公民权或公民身份的观点是从美国和法国革命的实践中演化而来，其中有两个因素是关键性的：一个公民拥有不受专制政府行为所侵犯的观念；全体公民通过选举和通过他们选出的代表来参与管理政治过程。凡没有经过全体公民自由公开的选举这一授权，政府就没有合法性，也没有受到尊敬的资格。[6]公民权与现代民族―国家紧密联系在一起，凡拥有某一民族―国家的国籍就获得该国的公民身份，享有该国的公民权利，承担相应的公民义务。公民权成为现代民族―国家构建的核心和基础。

现代国家以公民权为基础有三重意涵：一是现代国家通过政治革命普遍确立了人民主权原则，公民权为现代国家提供了不同于传统国家的合法性基础；二是现代各种类型的国家都以宪法的形式确立公民权，所不同的只是国家对公民权事实上保障程度的差异。三是凡是公民权未能得到有效保障甚至践踏公民权的国家，无论是大国、小国，抑或强国、弱国，都将面临国家整合与治理的深刻危机，严重的将造成国家内部的解体，如前苏联；或将面临国际社会的强力干预而导致政权垮台，如伊拉克萨达姆政权。

徐勇教授提出现代国家的二维分析框架，即现代国家的建构是一个民族―国家和民主―国家的双重化建构过程。[7]笔者认为应在二维分析框架的基础上拓展为三维分析框架，即增加以公民权为核心与纽带的公民―国家视角，这对于中国公民权的发展意义深远。公民―国家视角为现代国家提供了最本质的基础和灵魂。

二、农民问题根本在于公民权的短缺

20世纪以来，关于中国农民问题研究的基本假设主要有四种：一是认为农民问题的根本是土地问题。二是认为农民问题的实质是文化问题。三是认为农民问题实质上是收入问题。增加农民收入当然是必要的。但是，正如印度诺贝尔经济学奖金获得者阿马蒂亚・森指出的那样，把基本目标定为仅仅是收入或财富最大化显然不恰当……发展必须更加关注使我们生活得更充实和拥有更多的自由。[8]四是认为农民问题是人地矛盾问题。在温铁军看来，人地矛盾高度紧张是中国“最基本的国情矛盾”。[9] 这个观点也可以归结到土地问题之中，它强调的核心问题是人与地的关系问题。

毋庸置疑，农民问题是一个十分复杂的综合性问题，上述四种主要的理论假设从不同角度解释了农民问题。在笔者看来，农民问题的根本是公民权问题。

在当代中国，农民的含义可以从两个方面予以把握，即作为职业的农民和作为身份的农民。从职业上说，农民的权利问题核心在于土地产权，从身份上说，农民的权利问题关键在于平等权利。解决“三农”问题的核心是解决农民问题，解决农民问题的实质是解决农民权利问题，解决农民权利问题的关键在于解决作为职业农民的土地产权问题以及作为身份农民的平等权利问题。农民的土地产权和平等权利问题这两个基本方面，又可归结为公民权。[10]

中国农民在通向现代国家公民身份道路上倍经曲折。1949年以来的60年，中国农民的身份经历了四次大的身份变迁，即农民身份的阶级化、农民身份的结构化、农民身份的社会化以及农民身份可能的公民化。[11]

革命胜利后的共产党，按照马列主义阶级斗争理论在中国建立无产阶级专政的国家政权。1949年9月29日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》属于“革命宪法”。[12]在“革命宪法”中，国民没有被赋予平等的公民身份，而是被划分为“人民”和“敌人”两大生死对立的阶级身份。在土改中，党通过划分阶级成份，在农民阶层内部划分为两大对立的阶级身份，即以地主、富农为代表的剥削阶级，他们是阶级敌人，是专政的对象；以贫雇农为代表的被剥削阶级，属于人民阵营，享有人民民主权利。土改在中国历史上第一次实现了农民身份的重大变化，即实现了农民身份的阶级化。国家对农民进行阶级身份的构建，实现了农民内部的“政治分层”，[13]人为地构建了农民内部的不平等结构。背离法治原则的阶级斗争，放纵和激活了社会的野蛮暴力，强化了公权力的肆意滥用。这是中国在追求现代化进程中远离现代国家公民身份构建的第一大步。

新政权在完成暴力土改后，从1953年开始，以苏联模式为圭臬强制推行农业集体化运动，并罕见地构建起城乡隔离的二元社会结构，实现了农民身份的第二次重大变化，即实现了农民身份的结构化。

农民身份的结构化，是通过两方面强制性制度安排进行的。一方面，国家为了追求苏联模式的社会主义目标和苏联模式的国家工业化目标，在农村强制推行集体化运动，将农民组织在集体单位即人民公社之中，使之成为被集体单位所强力支配的集体社员，从而实现中国农民的身份从阶级身份向社员身份的转换（但阶级身份并未消失）；另一方面，国家又通过城乡隔离的制度安排，在整个社会构建了农业人口和非农业人口两种人，将农民限制和束缚在城镇之外的农村，使之成为被户籍制度严重羁绊的乡里人。作为农业人口的农民，被人为地屏蔽在城市之外，丧失了宪法规定的平等权利，从而沦落为倍受制度歧视的“二等公民”。[14]国家实行农民身份的结构化，实质上是给农民安装了两把“制度之锁”：“一把锁”将单个的农民集中锁定在人民公社和生产大队中，由社队干部严加看守；“另一把锁”将所有农民锁定在城镇之外的农村，农民进入城门的“钥匙”掌握在官僚的手中。国家未能有效地赋予农民的公民身份，不可避免地削弱了国家对社会有效整合的能力。这是中国在现代国家构建中远离现代国家公民身份的第二大步。

中国在公民权建设上的严重不足，导致了农民公民权的严重短缺。农民公民权的短缺，突出体现在如下几个方面：一是农民没有获得完整的土地产权，二是农民没有获得与市民一样的平等权利；三是农民没有获得国家宪法规定的各项宪法权利保障；四是农民没有分享国家建设与社会进步的共同成果；五是农民没有享有人类社会促进人权保障国际化的新水平。

当代中国农民公民权的严重短缺，孳生了一系列严重的社会问题。执政党曾经充分运用“权利的革命理论”而夺得政权，现在，中国最需要创建一种“权利的建设理论”来推动公民权的发展，促进中国的现代国家构建。

三、农民公民权在改革中成长与发展

就中国农民身份的变迁来说，农村改革开启了农民身份的社会化和公民化，促进了农民公民权的成长与发展。

我国改革先后掀起了“三大波”。第一波自1978―1988年十年，这是以推行家庭承包责任制以及农民内部身份平等为特征的改革第一阶段。作为开始起点标志的党的十一届三中全会，提出在经济上保障农民的物质利益、在政治上尊重农民的民主权利。这为中国农民权利的生长提供了制度土壤。在此后波澜壮阔的改革进程中，改革者肯定和推行家庭承包责任制，废除人民公社体制，给农民“松绑”，农民从高度集中控制的人民公社体制中解放出来，获得了土地承包经营权和人身自由权；通过给地富反坏右分子“平反”与“摘帽”，实现了农民阶层内部身份的平等化。1982年国家颁布了新的《宪法》，公民的基本权利得以重新确认。1987年《村民委会会组织法》（试行）颁布，农民在法律上获得了参与村庄公共生活的参与权与社区自治权。1989―1991年的三年成为改革的“回潮期”。

改革第二波自1992年至2002年十年，这是明确以社会主义市场经济为取向的改革第二阶段。以江泽民、朱基等为代表的第二代改革者，在经济上以建立社会主义市场经济体制为目标取向，加快对外开放，在政治上奉行“稳定压倒一切”的方针政策。邓小平南方谈话发表后，中国加快了改革开放进程，对农民来说，最显著的变化在于长期对农民紧密的“城门”事实上打开了，亿万农民得以离开土地进入城市选择职业与生活；1997年和1998年，我国政府先后签署了两个最重要的人权公约，即《经济、社会和文化权利国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》，2001年7月，经全国人大常委会批准的《经济、社会和文化权利国际公约》在我国正式生效。2001年中国加入了WTO，融入经济全球化。但是，改革中产生的新问题也日益凸显。户籍制度改革的滞后，使进城务工的农民无法享有市民的平等待遇，成为受到多方歧视的农民工。迅速发展的市场经济在消解计划经济体制的同时，