李瑞昌：中国公共政策实施中的“政策空传”现象研究

「摘要」中国公共政策实施过程包括三部分：政策文本流变、职能部门政策实施行动和公众参与活动。与此同时，政策实施也包括政策流、过程流和资源流的三流合一过程。当政策文本不能转化为具体实施行动，以及政府职能部门与社会不能有机互动，政策目标达成度低，政策实施呈现为象征性执行，就出现政策实施中的“空传现象”，简称“政策空传”。本文从利益视角、府际关系视角和政策背景视角展开对“地沟油”整治与餐厨废弃物管理政策的实施过程分析后认为，政策空传的原因有三个方面：一是地方政府是中央政府代理人的角色与科层结构中的层级节制原则之间的内在冲突，导致公共政策实施形式千差万别，且没有真正落地；二是政策目标缺乏逐级量化、政策工具短缺，尤其是科学技术缺失，造成自上而下的政策实施的形式主义严重；三是协调机制不足也导致了多个行为主体共同实施公共政策时合作不力，政策实施网络也因协调不畅而难以形成合力。而要根治公共政策空传现象关键，在于确定政策实施中不同层级政府的责任。

「关键词」政策空传；政策流；过程流；资源流

*李瑞昌，复旦大学国际关系与公共事务学院，副教授。感谢竺乾威教授、唐亚林教授、刘建军教授、李春成副教授、陈水生博士，以及比较公共政策研究小组成员的诚挚批评和建议。感谢匿名评审人的意见。

基金项目：国家社科重大项目（10zd ＆009）和复旦大学985工程三期整体推进社科项目（2011SHKXZD013）。

一、问题的提出

政策实施是政策工具运用和政策目标落实的过程，是决策意图实现的最为重要的、实质性的环节。同时，政策实施是政策文本从决策者向执行者传递的历程，也是行政权力作用于行政相对人的末端，还是公民需求的兑现阶段。因此，研究中国公共政策的实施对于治国理政、施惠于民具有重要意义。

政策实施研究兴起于20世纪70年代的西方尤其是美国公共政策学界，并形成一波又一波研究热潮。而点燃这场“实施研究运动”火炬的就是1984年加州大学的普雷斯曼和威尔达夫斯基（Pressman ＆Wildavsky ，1984）的专著《实施――华盛顿的美好期待是如何在奥克兰破灭的》。自此而始，西方国家在政策实施的研究方面逐渐形成三代不同风格的研究。第一代研究的主要特点是偏重政策执行实务、个案研究，代表人物有普雷斯曼和威尔达夫斯基。这一代研究的主要贡献在于强调政策实施与政策目标的实现是一种非线性关系，其研究具有开拓性意义，也大大拓宽了政策研究视野。但是，第一代研究的缺陷也是显而易见的，如：因囿于小个案分析，难以从经验分析中提炼出普遍性和代表性的理论框架。第二代政策实施研究试图弥补第一代研究留下的缺陷，研究者们已经认识到政策执行会随着政策实施的时间、政策类型以及执行机构的不同而变动，侧重于促进和阻碍实施的变量因素分析，形成执行过程的多样化视角，其中萨巴蒂尔和马兹曼安（Sabatier ＆Mazmanian ，1980）、霍金和波特（Hjern＆Porter，1981）是该时期的主要代表人物。第二代研究的主要问题在于，该时期并没有就政策实施的内涵形成共识，也没有对形形色色的实施理论和影响变量总结出令人信服的理论模型和关键性变量。第三代研究路径将量化研究与质性研究结合起来。此路径有别于前两代研究，主张建立动态的实施图景。也就是说，它强调运用混合方法以建立一个整合模式来研究复杂的、多层次的、多变量的实施问题，这种混合的方法就是改变过去单一运用量化或质性方法的弊端，综合运用量化研究和质性研究，甚至将两者整合起来（Goggin et al.，1990）。但是，目前从事第三代研究的人并不多。

政策实施偏差（Implementation gap ）是三代政策实施研究者始终关注的长青议题（O'Tool ，1997）。所谓实施偏差是指政策产出（Policy output）与政策结果（Policy outcome ）之间不一致。政策产出是政策决策后所采取的行动，而政策结果则是政策实施后所产生的社会效果。因此，实施偏差就是政策实施行动的效果与社会效果之间的差距。

自20世纪90年代中后期起，中国学者也开始对公共政策实施产生了浓厚的兴趣，并且在多数有关公共政策研究的书籍和教材中均有专章研究公共政策实施，也有一些专著陆续出版，如《政策科学》（陈振明，1998）、《政策执行的滞阻机制及防治对策》（丁煌，2002）。一些关于中国公共政策实施的共识性的观点显露出来，其中最受关注的观点，毫无疑问是“政策变通”。

所谓政策变通是指在政策实施过程中，政策实施者未经原政策制定者同意与准许，自行变更原政策内容并加以推行的一种政策行为。政策变通不是对原政策不折不扣的执行，而是对原政策原则与目标部分地或形式上的遵从。变通后的政策的原则与目标可能与原政策一致，也可能不一致乃至背道而驰（庄垂生，2000）。政策变通是政策实施过程中的普遍现象，政策变通执行模式也可以说是关于中国大陆公共政策实施研究中受到普遍关注和被广泛认同的概括性观点。

对于变通形式，有三种不同概括：其一，从政策精神与政策结构形式方面来看，学者把政策变通归纳为“求神似，去形似”“不求神似，只求形似”“既不求神似，也不求形似”三种类型，其中，只有第一种是正确的变通，其他的则是对政策的歪曲（陈振明，1998）。其二，从变通的操作上来看，刘世定、孙立平等则从变迁的操作形式上将其划分为：重新定义政策概念边界、调整制度安排的组合结构、利用制度约束的空白点、打政策的“擦边球”等（制度与结构变迁研究课题组，1997）。其三，从变通后的政策与原政策的差异来区分，分为自定义性政策变通、调整性政策变通、选择性政策变通和歪曲性政策变通（庄垂生，2000）。

国内外流行的另一种观点是“选择性政策实施”，可以说，相对于“政策变通”，“选择性政策变通”是更为具体的表述。这种观点包括“选择性政策实施”和“选择性均衡实施”两个递进性观点。所谓“选择性政策实施”是指政策执行者在执行政策时根据自己的利益需求对上级政策原有的精神实质或部分内容任意取舍，有利的就贯彻实施，不利的则有意曲解乃至舍弃，致使上级政策的内容残缺不全，无法完整落到实处，甚至收到与初衷相悖的绩效（O'Brien＆Li，1999：167－186）。这种实施模式在我国改革转轨时期很常见。而“选择性均衡实施模式”则是指政策实施既不是中国大陆各级地方官员所言的不折不扣地执行了中央的政策，也不完全是地方政府只按照有利于自己利益进行“选择性的实施”，而是在两者间取得一种均衡。如地方官员在执行农村税费改革政策时，尽管税费改革伤及他们自身的利益，但是在中央政府对农民的“多予少取”的政治压力下、在税费改革带来乡镇官员工作任务减轻的激励下以及农民有组织性抗争的恐慌下，地方政府采取了“政策文本的修改、政策变通、利益弥补和政策协调”等政策实施的方式，既最大限度实现中央税费政策的绝大多数、主要的内容，又将少数可以给自身带来利益的政策内容保留下来，等待中央和省级政府利益补偿（李瑞昌，2005）。

本文认为，政策变通或选择性实施并不能解释中国公共政策实施的全部图像。

具体而言，政策变通执行模式有三个缺陷：其一，政策变通不能穷尽所有政策实施形态。由于政策变通是以政府之间上下层级（尤其是中央与地方政府之间）决策与执行为模块的，只考虑层级政府间利益差异而导致政策变通实施。换句话说，中国政府内部存在一类垂直管理部门，这一类执行机构受到地方政府干扰较小，政策实施中几乎没有变通空间，按照政策原定目标全部落实。其二，政策变通执行模式没有关注政策实施过程。政策实施过程包含了性质不同而相互依赖的过程，如何揭示这些过程，对于解释中国公共政策实施中的千奇百怪的现象具有重要意义。如不同层级政府、不同功能的行政部门在实施公共政策中为何存在相同或不同的政策行为？这些政策实施行为如何影响政策实施效果？其三，政策变通实施模式缺乏实证研究。关于政策变通的研究更多停留在理论建构层面，并未采用个案或统计方法进行经验研究。

因此，瞄准中国公共政策实施机制既要从实践上对现有事实进行概括提炼，发现其运行的逻辑和结果，又要从理论上破解西方政策实施理论对中国实践解释力不足、文化痉挛等难题，从而建立一个政策实施理论模型。这是每个研究中国公共政策实施学者所应具有的一种学术品位追求，也是建设令人尊重的中国社会科学的康庄大道。

针对社会上普遍流传的政策实施过程中“上面雷声大、雨点小”而“下面只见乌云、不见雨”的说法，也为了弥补政策变通实施模式的内在瑕疵，本文提出，中国公共政策实施过程中存在“政策空传”实施模式。其中，“空传”一词，在古代汉语中，是指声音通过空气向外传播，也隐喻为声音随着传播距离而效果减弱直至无声。在今天语言中，是指在虚拟空间中电子文件通过互联网从一方传到另一方，也隐喻为远距离地获取和使用文件原本形态。在本文，“政策空传”是指政策实施者以下述三种方式对待上级政策：一是逐级以文件传递文件，经过多级传播，中央政府文件权威性在不停地传递中效力减弱。二是政策实施者只是通过电子政务方式下载政策文本，并继续转发或复制政策文本，并未将政策任务转化为符合自身工作实际的新目标；三是尽管政策实施机关再生产了政策文本，但没有采取具体行动落实政策内容，实现政策目标。至于“政策空传”实施模式如何界定？有哪些子类型？成因何在？如何治理“政策空传”实施模式？等诸多问题，下文将进一步研究。

何谓政策，不同研究者有不同定义，不同体制下有不同的概念界定。但是，具有共识的是，政策通常包括目标和实现目标的方法。没有一个据以判断实施的目标，实施就无所谓成功或失败（Pressman ＆Wildavsky ，1984）。本文认为，实施成功的正确标准是忠实于已确定的政策目标程度，即政策目标达成度。根据政策目标达成度，即原定政策目标的实现程度，可以将任何政策实施达成度划分为0－1的光谱带，其中0为政策空传，即政策目标没有任何一点达成；1为政策完全达成，可称之为政策忠实落地。其中，0.5处为政策变通，即部分政策目标实现了。

在达成度的光谱上，根据现有政策目标达成度，均可以划分为三大区间：空传区间、变通区间和落地区间（图1）。

政策空传指通过政策经过一系列的实施过程（包括再决策和执行）后，政策目标达成度仍然处于极低的状态。从整体上看，中国公共政策实施的过程实际上是由三个子过程构成：一是政策文本运动过程；二是政府职能部门实施行动；三是社会参与实施活动过程所构成的政策网络实施行动过程。如果这三个过程能够相互协调，政策便能顺利执行；倘使这三个过程有一个受阻，就容易产生公共政策实施中空传和行动落空。

政策空传表现为三种类型（图2）：一是政策不实施。所谓政策不实施是执行者将政策文本束之高阁，并未将政策文本的内容转化为具体实践行动，政策目标零实现。后面将谈到的食品监管中“瘦肉精”大检查的政策实施行为就是其典型。

二是政策虚执行。所谓政策虚执行是执行者选择一些短时间容易实现的政策目标作为工作重点，借助于一些惩罚性、威慑性的政策工具促使政策目标只是暂时、部分实现，其最为常见的是运动式政策实施。三是政策假执行。所谓政策假执行是政策执行者采用宣传等政策工具实施政策，而没有使用实质性政策工具来实现政策目标，象征性执行是其典型特征。政策空传突出表现为以政策文件贯彻落实文件，且没有将政策任务转化为具体政策目标。

政策空传与政策变通的差异表现为处理政策目标程度的异同，政策空传是对原有政策目标达成度小但执行者没有改变政策目标，而政策变通是政策执行者调整或变更原有政策目标。政策空传与政策偏差之间的差异在政策空传是政策目标实现程度低，侧重于政策实施行动本身意义研究；而政策偏差是考察实施行为的社会后果，侧重于行动与结果之间的不配备。

因此，本文研究的问题就是政策空传现象如何产生？产生的原因是什么？这些原因背后更为深层次机制又是什么？最后，国家如何治理政策空传现象？

二、政策实施的“流”分析框架及研究方法

政策实施是政策贯彻、履行、生产、达到和完成的一个过程。尽管关于政策实施始于何时难以定论，然而，事情必须有一个起点。因此，