高祖林：政府主导下的官民共治：我国社会管理模式的转型方向

摘要：我国应当根据具体国情对西方治理理论予以扬弃，实现政府主导下官民共治的社会管理模式转型。市场经济改革的深入推进催生了多元利益主体，经济社会形势的深刻变化使得原有的一元化社会管理格局难以为继，公民社会的孕育和发展为官民共治提供了社会基础。但是，实现政府主导的官民共治在当前还存在着政府管理理念滞后、公众参与社会管理渠道不畅、公民社会还不成熟等问题。我们应当通过更新观念、转变职能，打造服务型政府；积极培育和扶持社会组织，有效承接政府剥离的社会管理职能；拓宽公众参与渠道，构建公众利益表达与博弈机制三条路径实现政府主导的官民共治的社会管理模式转型。

关键词：社会管理；治理；官民共治；转型

随着改革开放的深入推进，我国在面临重要发展战略机遇的同时，也步入社会转型和矛盾凸显期，社会管理面临着新情况、新问题，原有的管理模式已无法适应形势变化。20世纪90年代以来，新治理理论在西方兴起。通过对之予以扬弃，并根据中国现实国情来看，政府主导下的官民共治应当成为我国社会管理模式的转型方向。

一、政府主导下官民共治的理论渊源及其中国场域中的扬弃

治理一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、操纵和引导，长期以来与统治一词交叉使用，并主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。20世纪

90年代以来，西方学者赋予治理新的含义，其不只局限于政治学领域，还被广泛应用于社会经济管理领域。

作为治理理论创始人之一的美国学者詹姆斯・罗西瑙（James N．Rosenau）在其代表作《没有政府的治理》一书中把“治理”界定为：一系列活动领域的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能发挥作用。治理，不等同于统治，指一种由共同目标支持的活动，这些活动的主体不一定是政府，也并不完全靠国家的强制力来实现治理的目标。[1]英国学者格里・斯托克（GerryStoker）则在其《作为理论的治理：五个论点》一文中将各国学者关于治理的观点归纳为五个方面：第一，治理出自政府，但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者；第二，治理明确指出在为社会和经济问题寻求解答的过程中，存在着界限和责任方面的模糊之点；第三，治理明确肯定涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖；第四，治理指行为者网络的自主自治；第五，治理认定，办好事情的能力并不在于政府的权力，不在于政府下命令或运用其权威，政府可以动用新的工具和技术来控制和指引，而政府的能力和责任均在于此。[2]全球治理委员会在1995年《我们的全球伙伴关系》中对治理概念给出的界定较为权威：治理是各种机构或个人管理其共同事务多方面的总和，调解不同利益主体并相互合作实现目标的持续过程。既包括迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们为实现共同目标而达成的非正式的制度。其特征是：治理不是一整套固定的规则，也不是一种活动，而是相互协调的过程；治理过程不是建立在控制之上，而是协调；治理不仅涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种政治制度，而是持续的互动。[3]

与传统的社会管理相对比，治理与之差异十分明显。最本质的差异就在于，在传统社会管理中，非政府组织、企事业单位及公民个人是管理的客体，管理的主体是唯一的，就是政府。但是在治理中，前述客体变客为主，成为与政府平等的治理主体。这就决定了两种模式下管理方式的差异。在传统社会管理中，政府和管理客体之间是管理与被管理的单向度关系，政府通过不断强化自身权力，依靠自上而下的行政手段通过管、控、压、罚实施对客体的管理。而在治理中，各治理主体地位平等、各司其职，为了共同的社会利益，通过协商对话取得共识、达成善治。上述差异决定了，在管理成效上，传统社会管理可能在短期内获得社会稳定，但往往这只是表面现象、一时之效，从长期来看，容易造成社会僵化，抑制社会组织及个人激情活力，社会难以持续性发展。而治理能有效激发社会各类主体的创造积极性，极大促进整体社会活力，顺应社会潮流和民众需求，实现社会长期繁荣稳定。

要强调的是，本文认为，对于西方治理理论我们切不可采取简单的“拿来主义”。因此，考虑到我国具体国情，我们认为，对西方治理理论应当予以扬弃，即应当改变将非政府组织、企事业单位及公民个人视为被管理对象的观念，凸显其在社会管理中的主体地位，激发他们积极主动参与到社会管理中来的积极性。这也是本文所以提出“官民共治”，而不采纳“公民参与社会管理”提法的动机。胡锦涛总书记在2011年2月举办的省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上也强调了要坚持人民主体地位：“社会管理，说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民群众切身利益，必须始终坚持以人为本、执政为民，切实贯彻党的全心全意为人民服务的根本宗旨，不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。要坚持贯彻党的群众路线，坚持人民主体地位，发挥人民首创精神，紧紧依靠人民群众开创新形势下社会管理新局面。”[4]必须明确，在相当长时间内，在我国社会管理体制中，政府仍然应当占据主导地位，我们应以政府主导下的官民共治作为社会管理模式的转型方向。2004年，党的十六届四中全会提出，要加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。有学者就指出，这实际上是一种国家（执政党和政府）主导、社会协同和公民参与的多主体合作管理模式。从国家全面控制和包办代替的社会管理模式转变为国家主导、社会协同和公民参与的社会管理模式，既符合我国目前的国情，又是一种社会管理上的进步，因为它为多主体协商、合作与共治指明了方向。[5]周永康同志也指出，我们必须树立多方参与、共同治理的理念，在发挥好党委领导核心作用和政府主导作用的基础上，发挥好各种社会力量在社会管理中的协同、自治、自律、他律、互律作用，充分调动人民群众参与社会管理的积极性、主动性、创造性，形成推动社会和谐发展、保障社会安定有序的合力。[6]

二、实现政府主导下官民共治转型的必要性和社会基础

市场经济改革的深入推进催生了多元利益主体，经济社会形势发生了深刻变化，原有的一元化社会管理格局受到严峻挑战，难以为继，实现政府主导下官民共治的转型势在必行。近年来我国公民社会的孕育和发展为实现这种转型提供了社会基础。

（一）市场经济催生多元利益主体，政府作为社会管理唯一主体的局面难以为继

建国以后，在高度集权的政治体制和计划经济体制的基础上，我国建立了“国家―单位―个人”的一元化社会管理格局。国家成为无所不管、无所不包的“全能国家”。随着市场化改革的深入推进，社会经济成分、组织形式、分配方式、利益关系多样化趋势不断发展，原有的整体性和平均化的社会利益结构被打破，人们的利益意识空前觉醒，各类利益主体不断涌现，利益分化呈现加速度发展态势。随着社会结构的分化不断加深，新的社会阶层不断出现，不同的阶层和社会群体开始拥有不同的利益，利益主体日趋多元化。利益获得和利益协调的机制与传统体制相比发生了很大变化，新的利益结构实际上已经形成，利益调整以及由此带来的阶层分化已经成为不争的事实。[7]面对不同群体的利益诉求，政府作为社会管理唯一主体的格局难以为继，需要构建官民共同治理的体制机制，构建不同利益的表达和博弈机制，以实现不同利益的大致平衡。

（二）面对深刻变化的经济社会形势，政府社会管理的能力受到严峻挑战

随着现代化进程的加快和市场经济改革的深入推进，我国正处于一个大发展、大变革、大转型的时期。市场化的推进在有效配置资源的同时也产生了收入分配不公、两级分化等社会问题；工业化的推进在极大发展生产力的同时也产生了失业、环境污染、职业病、心理障碍等问题；城镇化的大力推进在改善城乡面貌的同时也产生了失地农民、城市犯罪率居高不下等问题；信息化的迅猛发展在方便我们获取信息的同时也产生了网瘾、网络色情暴力、网络诈骗、新的“数字鸿沟”等问题；全球化的演进在实现资源全球配置流动的同时也使本来地区性的危险可能演化为全球性危机……同时，新的社会事务大量产生：互联网管理、物业管理、社区管理、失业保障、疾病防控……面对着利益格局日益分化、社会需求日益多元、社会事务日益繁杂、社会问题日益增多、社会矛盾日益凸显的经济社会形势，习惯于包揽一切的政府，其社会管理能力受到严峻挑战，明显力不从心。只有借助于非政府的专业性组织、企事业单位乃至公民个人，在经充分协商寻找到共同利益的基础上，实现合作治理、共同治理。

（三）公民社会的孕育和发展，为官民共同治理提供了社会基础

现代化和市场化的过程，促使传统的管理与被管理的臣民社会或群众社会向现代公民社会转变。随着经济社会发展，中间阶层不断壮大，国家和社会逐步分离开来，一个相对独立于国家和企业的公民自由交往和自主结社的社会生活领域即公民社会悄然出现，公民社会组织（民间组织）和民间公共领域成为公民社会的重要组成部分。民间组织从无到有，从少到多，根据民政部对各类社会组织、团体等进行的最新统计，截止到2011年底，全国共有社会组织46.2万个、社会团体25.5万个、民办非企业单位20.4万个、基层群众自治组织共计67.9万个。[8]特别是随着信息技术的迅猛发展，以互联网为主阵地的公民对公共事务和公共人物进行自由的、平等的讨论、辩论、评论的民间公共领域已经形成，民间舆论的民意压力已经对社会政治生活产生了重要的影响。义务本位、服从本位的臣民或顺民已经被具有纳税人意识和权利意识的公民所代替，公民维护自身权利的个体和集体行动日益自觉和频繁。公民社会的逐步发展，正在改变着集权政治之下国家和社会之间长久以来所形成的支配和从属关系，催生着一种新型的国家和社会关系。[9]公民社会的孕育和发展，尤其是社会组织的逐渐发展壮大，使得政府在转变职能过程中剥离出来的部分社会管理职能能够找到较为合适的承接载体。

三、当前实现政府主导下官民共治转型存在的问题

虽然实现政府主导下官民共治的转型是大势所趋，但是，实现这种转型不会一帆风顺，实践中还存在不少理念、体制机制上的问题和障碍，需要我们想方设法克服。

（一）政府管理理念滞后，制约了政府在社会管理中正确履行职能

当前，政府对于自身在社会管理中的角色不清，职能不明，常常出现越位、错位或缺位的现象。观念是行动的先导，导致上述现象的根本原因是政府管理理念滞后。有限政府的理念有待强化。不少地方政府及官员仍然对原有包揽一切的“全能政府”念念不忘，习惯于把社会管理的所有方面控制在手中。对公众参与社会管理总是持小心谨慎甚至是排斥的态度，对公众参与管理的范围严加限制，对一些社会组织的活动严密监控，力图使整个社会在政府预先设定的轨道中运行。服务型政府的理念尚未建立。不少官员“官本位”思想严重，自我意识膨胀，习惯于使用传统高度集权时代的命令、指示、指标、管制等手段，对公众自主治理的诉求不予理会，对公众自我管理的能力不太相信。这使政府与公众之间产生明显的心理距离，很多政府行为无法获得公众认同，政府合法性权威受损。

（二）公众参与社会管理的渠道不畅，利益表达和博弈机制尚未有效建立

公众若要有效参与社会管理，就必须与政府分享信息，提前介入政府决策过程。政府虽然通过听证等制度吸纳公众参与政府决策，但制度的刚性约束不够，偶然性较大。政府信息披露往往不及时、不全面，在信息不对称的情况下，公众很难有效参与政府决策过程。因此，目前，公众参与社会管理通常都是被动的、配合性的。公众的利益诉求很难通过正常合法渠道进入政府决策过程。于是，当利益受损，无法寻求到正常表达渠道和妥善利益调处机制的情况下，百姓宁可选择极端的方式，社会矛盾由此激化。

（三）公民社会还不成熟，难以发挥在社会管理中的主体性作用

虽然近年来我国公民社会逐渐孕育及发展，但是，总的说来，对于当今中国政府和学术界而言，还是一个新的事物。中国公民社会本身正在形成之中，还很不成熟，其典型特征和作用还未得到充分展露。[10]公民社会赖以存在的组织基础――社会组织还不发达，发展面临困境。受中国传统文化影响，中国百姓结社意愿不强，社会组织在资金、人才等方面受到掣肘。政府在社会组织的注册登记、监督管理等方面实施较为严格的管控，