赵聚军：双重压力下地方政府机构改革的挑战与契机

面对“现代化”与“后现代化”的双重压力，中国地方机构改革实际上承载着双重使命：既要继续通过“管理补课”提高政府管理水平，也应适时借鉴典型国家的经验，逐步实现加强管理与提升服务的统一。在加快转变政府职能、构建服务型政府的宏观政策背景下，机构改革的双重使命以及主导逻辑的变化，即由“组织逻辑”向“职能逻辑”的跨越，对地方政府无疑是一种挑战，但在客观上也为其发挥自身积极性，进行因地制宜的创新提供了更大的可能性和有利的外部环境。

一、纵向归纳：改革以来机构改革的三个逻辑

近30余年来，“改革”、“发展”、“稳定”是始终贯穿于中国改革开放事业的基本价值导向，对几乎所有的重要决策都发挥了积极的宏观引领作用。这种引领作用反映在机构改革中，表现为改革的三个基本逻辑，即组织逻辑、职能逻辑和政治逻辑①。概括而言，组织逻辑是指机构与人员编制的合理化，职能逻辑是指政府职能配置的合理化，政治逻辑则强调在维护稳定的基础上谋求改革与发展。回顾改革以来的机构改革可以发现，上述三个逻辑导向在多数情况下构成了改革的动力和突破口，但在个别情况下也可能成为阻力。具体分析这三个逻辑导向，有助于更加全面和深入地理解机构改革、乃至整个行政体制改革过程。

从组织、职能和政治三个基本的逻辑导向出发，可以将改革开放以来的6轮机构改革大致划分为两个阶段：组织逻辑在前半程(1982年、1988年、1993年)居于主导地位，改革内容多停留在技术层面，注重的是政府组织机构本身的结构与数量调整，基本目标是精简机构与人员;在改革的后半程(1998年、2003年、2008年)，职能逻辑逐步成为改革的主要导向，推动转变政府职能相应成为改革的主要线索。特别是2008年的大部门体制改革，明确提出以转变与优化政府职能为改革基础，将厘清权责关系作为改革核心，强调在职能优化的基础上调整和重组部门，同时高度重视部门内部的权责、机构和编制的科学配置，不走简单的精简、合并之路②。基于上述事实，2008年的改革可以被视为是职能逻辑彻底取代组织逻辑，成为机构改革基本指导理念的重要里程碑。

在以组织逻辑为主要导向的改革中，因为通常会大量精简人员，被裁汰者难免会有一些情绪，这使得改革往往面临着较大的阻力，严重的时候可能成为社会稳定的威胁。与组织逻辑不同，在以职能逻辑为主要导向的改革中，因为主要措施不再是“精简”，而是强调通过改革推动转变政府职能，着力解决诸如机构重叠、职责交叉等问题，因此改革所涉及的对象更多是部门，而非个体。这就使得改革的外溢效应基本上被限制在政府内部，对社会稳定所可能产生的不利影响也会随之大大降低。这一点，在2008年的大部门体制改革巾已经得到了体现。

在机构改革的上述两个阶段，政治逻辑始终贯穿其中，在改革、发展与稳定之间发挥着重薯的协调作用，保障改革的稳步推进。期间，政治逻辑总体上对机构改革的平稳推进起到了积极的影响。但也不能否认，在某些关节点上，如果过于强调“稳定”，就可能转变为改革的阻力。这种情况下就需要决策层下定决心、突破阻力，以保障改革的继续推进。例如1998年的机构改革，由于改革力度很大，精简的人员十分庞大，因此面临很大的阻力。如果仅从维护社会“稳定”的角度出发，此次机构改革可能就会半途而废，草草收场。但令人欣慰的是，当时的决策层没有被“稳定”冈素所羁绊，而是通过强力手段扫除各种阻力，最终使改革取得了丰硕的成果。

二、改革的时代背景：现代化与后现代化接踵而至

(一)改革事业面临的双重压力

西方典型国家在20世纪60年代已经开始逐步进入后现代化阶段，社会经济的基本特征表现为知识经济、生态社会、网络化等。相比较西方典型国家，虽然经过改革开放以来30多年的快速发展，中国已经进入初步现代化国家行列，但现代化的任务还远未完成。在今后较长的时间内，中国肩负的“现代化”压力依然很重，实现工业化、城市化等依然是最主要的历史使命。

然而，全球化进程的快速蔓延又将中国同时拉入了“后现代化”阶段：作为一个后发国家，中国一方面需要追赶发达国家，努力发展经济，争取早日实现现代化;另一方面，又不可避免地会受到发达国家后现代化浪潮的影响和冲击，在没有完全实现现代化的同时，而不得不接受或尝试某些后现代的事物。因此，中国的现代化进程实际是现代化和后现代化交织在一起的，需要完成双重历史任务，这不能不说是一种极大的挑战。

在双重使命压力下，中国的现代化道路自然与西方国家不同，其中很重要的一点就是政府在其中发挥的作用。西方国家走的是市场主导的自发式现代化道路，而中国的现代化则是政府推动和主导的，政府在某种程度上扮演着“拐杖”的角色③。在西方典型国家，市场是推动社会发展的主导性力量。政府的职能范围主要取决于市场发展不同阶段的特点。可以说，两方国家是先有市场，后有政府调控，政府在某种程度上只是充当了改革执行者的角色。中国在建设社会主义市场经济体制以前，实行的是高度集中的计划经济体制，计划是资源配置的手段，市场受到排斥，也就是政府调控在先，市场发育成熟在后。而且，由于市场经济体制建立的时间比较短，经济体制很不完善，市场经济的原始积累阶段也很薄弱，因此面对西方典型国家的现代化示范压力，需要实行追赶型发展战略，也就是须在民间力量相对不足的条件下由中央政府自上而下地主动推行现代化的经济政策和政府改革计划④。

双重压力在当前中国社会发展的许多方面都有体现，典型如处理经济发展和公共服务的关系。作为一个尚处于现代化中后期的国家，实现工业化、推动国民经济迅速发展应该是中国政府的首要任务，即先要将蛋糕做大，然后才有条件考虑如何公平地分配蛋糕。但是，在当前西方典型国家的公共服务体系已经比较完善，服务型政府基本建成，公众普遍能够享受较高水平公共服务的情况下，这又成为一种客观存在的参照和压力，使得我们在国民经济还没达到足够高水平的情况下，也必须推进公共服务事业。在这种情况下，政府的压力增加了：首先经济发展还需要政府来推动，“CDP主义”不可能很快退出舞台;同时，在财政能力不足、公众认识不够、社会力量又比较薄弱的情况下，不得不开始全面建设服务型政府，“条件不够创造条件也要上”，“有为”也有迫不得已的成分。

(二)双重压力在地方机构改革中的投影

在社会发展的不同阶段，机构改革所要应对的基本任务显然是不同的：在“现代化”阶段，改革的基本目标是强化管理、提高政府管理水平，进而构建起完善的理性官僚制;在“后现代化”阶段，则主要是在反思和扬弃传统官僚制的基础上，全面提升公共服务的品质。然而，面对“现代化”与“后现代化”的双重压力，如同其他一些重要的改革任务一样，中国现阶段的地方机构改革也不得不承载起双重使命：一方面，改革的中心任务依然是实现政府职能配置方面的最主要特点就是“职责同构”，即各级政府在纵向职能和机构设置上的上下对口、高度统一。在今后的改革中，应切实着手调整各级政府职能配置上的“上级对口”问题，合理配置各级政府的职责，真正做到“谁决策，谁负责”。具体来看，中央和省主要履行宏观经济管理职能，市级政府起承上启下的作用，主要职能是统筹和协调;县、区、乡(镇)的基础性和微观性决定了其执行性和直接面向基层的务实性，应主要履行公共服务职能。其次，切实减少政府的微观经济管理和过多的行政审批职能，相应地，这一部分机构要尽量精简。再次，逐步加强社会管理和公共服务方面的职能，相应地，这一部分机构要适时增加。最后，在横向层面上，对政府职能重叠的机构，要“合并同类项”，继续完善和推广职能有机统一的大部门体制。

其二，探索实现机构改革中央与地方有机联动的具体形式。在今后的机构改革，在强调有领导、有步骤地自上而下进行，保障改革平稳有序推进的同时，应努力实现对中央与地方的统筹规划，特别是要加强对各层级政府的分层次、分类指导，切实调动地方政府的参与积极性。这就要求真正摆脱旧有的思路，适当地借鉴西方国家处理纵向政府间关系的“职责异构”模式，根据各层级政府的职责重点，合理调整地方政府机构设置，需要统一设置的机构应当上下对口，其他机构则应该因地制宜设置，避免一刀切。

其三，探索实现机构改革与公务员结构调整有机联动的具体切入点。今后的改革应将“结构调整”替代“机构精简”作为主要目标，实现“量化型”数量精简到“优化型”结构调整的转变。具体来看，要在转变政府职能的基础上，分部门、分岗位进行改革：一方面要尽量裁减不能适应市场经济要求的微观经济管理部门和后勤部门的工作人员，对政工干部实行兼职制度，另一方面可以考虑较大幅度地增加社会保障、公共服务方面的政府官员数量。这“一进一出”、“一加一减”，既不会使公务员规模产生较大的增长，又优化了公务员的结构，而且有利于正确引导社会舆论的作用。

其四，探索实现机构改革与发展第三部门有机

联动的具体实现形式。未来的机构改革应着眼于实现与发展第三部门的有机结合，使第三部门成为政府职能转变的有效渠道。政府要通过法律、政策等措施规范引导第三部门的健康发展，特别是加强第三部门的“自生”能力和自组织能力，循序渐进地转移政府职能，逐步让第三部门依靠自身力量的资源，来负责和管理部分带有公益性、福利性的日常社会管理和公共服务职责，而政府只发挥调控和政策支持的作用。

四、改革的后现代化目标：提升服务品质

联系前文的分析过程，现阶段中国政府机构改革肩负的双重历史使命，特别是在全面建设服务型政府的背景下，使我们在强调通过实现组织机构设置的“现代化”来提高政府管理水平这一中心任务的同时，也应不失时机地借鉴西方典型国家的经验，推动政府组织机构迈向“后现代化”，实现加强管理与提升服务品质的协调与统一。就当前西方典型国家的普遍情况来看，作为政府组织结构“现代化”基本标志的理性官僚体制早已扎根，纵向间各级政府的职能配置普遍较为合理，机构人员设置也大体适宜，并表现出明显的“职责异构”特征。所以相关改革更多的是借助于对政府内部业务部门的整合以及部门之间的协作，来继续提升组织效率，克服官僚制固有的一些弊病，降低公共服务成本，提升服务品质。对此，比较有代表性的就是近年来被广泛倡导的“整体政府”理念。

(一)“整体政府”的政策内涵

从历史渊源来看，整体政府(Whole of Govem- ment)是在反思和扬弃传统的官僚制施政模式和碎片化的新公共管理施政模式基础上形成和发展起来的。传统官僚制模式的基本特点是突出政府本位，其主要缺陷是对公共需求反应迟钝，以至于出现政府失败和服务失灵。鉴于传统官僚制日益暴露的各种弊病，从20世纪70年开始，西方各国先后开展了以政府再造为主要内容的新公共管理改革运动。新公共管理运动强调以企业家政府为理论模型，以私有化、分权化、强制性竞争等市场化手段为基本特征，强调公民本位，注重公民的需求偏好和选择。具体做法上，主要是通过建立分散化和小型化的执行机构，缩小和降低官僚机构的规模和集中化程度，并在公共服务供给主体之间广泛开展竞争。从实际效果上看，由于强化了服务供给中的竞争机制，因此明显地提高了效率。但同时，由于在引入竞争机制的同时，严重忽视了部门之间的合作与协调，进而造成了碎片化的制度结构。这种碎片化的制度结构导致公共服务的碎片化，既在总体上抑制了服务效率的持续提高，