「孔繁斌:政府履行职能方式的改革和创新」正文
经过改革开放以来六次集中的行政管理体制改革,政府“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的基本职能已经确立。2008年改革以来,又对转变政府职能提出了进一步要求。政府改革的成效不仅取决于职能转变到位、配置到位,而且取决于职能是否履行到位,有赖于履行职能方式的改革和创新。转变经济发展方式对改革和创新政府履职方式提出了新的更高要求。研究政府履行职能方式的改革和创新,有助于继续深化政府职能转变,有助于切实把政府该管的事情管住管好,做到尽职到位不缺位、准确履职不错位、限定范围不越位,还有助于实现政府履职的高效化和改进工作作风。逐步形成一套与社会主义市场经济体制相适应,与社会主义民主政治和法治国家相协调的政府履职方式体系,是建设中国特色的社会主义行政管理体制的重要组成部分。
一、政府履行职能方式的基本问题
政府履行职能方式是指政府部门将拥有的职权和承担的责任通过监管、服务、执法予以实施的方法、制度、过程和结果。履职方式是行政管理方式的核心,是侧重于从职责、岗位、人员的角度实现行政目标的行政管理方式。
政府履职方式具体表现为监管方式、服务方式、执法方式。由于政府履职方式既十分具体,又比较抽象,既属于微观领域,又有一定的宏观性,且数量多、类型杂,导致分门别类的研究多,综合性的研究少,实践研究较多,理论研究较少,从行政管理实践和理论结合上的研究更少。
政府履职方式可以从不同角度进行分类。比如:两分法――直接管理方式和间接管理方式,静态管理方式和动态管理方式,管制型方式和服务型方式,计划经济下的履职方式和市场经济下的履职方式;三分法――事前、事中、事后管理方式,经济手段、行政手段和法律手段(这三种手段中又可以具体划分为多种方式,如行政手段又可分为会议方式、文件方式、口头方式等);四分法――教育指导、制度推行、互动交流和控制约束方式;五分法――行政规划、行政指导、行政合同、行政协调、行政命令方式;还可作多分法――列举式地分出监管、服务和执法的各种具体形式,在当前政务信息化、管理民主化的背景下,新的履职方式层出不穷。政府职能履行方式是一个治理工具的“谱系”。在实践中的情况十分复杂,有独立应用一种履职方式的,更多的是打“组合拳”,多项履职方式结合使用,或主要用一种方式、同时辅以其它方式。履职方式的选择,有时还要因履职情势而变化,往往与履职主体的资源、履职任务的性质、行政对象的情形、履职效果的预期等因素有直接关系。
履职方式与政府的体制、职能、责任、义务有着紧密的关系,不能割裂开来研究。从体制的视角看,中央与地方、地方纵向间、实体性与督办性的机构之间、垂直管理与属地管理机构之间,履职方式是有差异的。中央和省一级使用得多的是宏观管理和指导性的手段,地方特别是基层则微观管理和操作性手段使用多一些。实体性机构运用行政审批方式多一些,督办性机构运用行政监察方式多一些。上级机构对垂直管理机构综合运用管人财物管理方式多一些。中央部门之间、地方横向之间一般是采取合作的方式。从职能的视角看,政府经济管理、市场监管、社会管理、公共服务、民主建设、文化建设、生态文明建设等职能,履职方式也不尽相同。在每一级政府或政府部门里由于职能配置的多层次性与社会需求的多样化,履职方式需要有相应的对接,如有些政府职能要强调应急,可能采取单向命令方式;而有些属于维护性、保障性的政府职能则采取行政指示与相对人沟通并举的方式更有效。从政府义务的视角看,有些政府职能是在与社会公众合作中履行的,政府要通过协商、沟通、指导、契约或奖励等的方式实施治理。
二、我国政府履行职能方式改革和创新的现状
党和国家对政府履职方式改革和创新十分重视。《中共中央关于深化行政管理体制改革的意见》提出:通过深化行政管理体制改革,“实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变,建设人民满意的政府。”《国务院关于全面推进依法行政实施纲要》要求“改革行政管理方式。”《国务院关于加强法治政府建设的意见》要求“推进政府职能转变和管理方式创新。”国务院办公厅对改进公文、减少和规范会议、降低行政成本多次作出规定,提出了创新的要求。国务院有关部门不断探索行政管理、公共服务和行政执法的方式方法改革,取得了很大成绩。尤其是近年来,我国政府履职方式创新的力度大、成效多。我们在调研中,初步归纳出政府履职方式创新的六种类型,即转换式、交换式、强制式、反应式、自发式、倒逼式,并分别对这些类别中的创新动机、创新过程和挑战(难易)程度作了区分性研究。
――“转换式”创新。是指中央政府或上级政府明令要求放弃原来的履职方式,改用新的方式,而且新的方式注重发挥市场作用、减少行政干预。如某些行政审批事项由事前审核制改为事后备案制方式,推行网上电子审批,“一个窗口对外”和“一站式”服务等。
――“交换式”创新。是指原来的履职方式改用另一种行政资源大致相等的新方式替代。如,从市管县到省管县的体制改革,对市一级行政职能的减少予以一定的补偿。交换式创新和转换式创新,其动力都来自组织系统内部,往往都表现为自上而下推动,不同的是转换式创新中新方式对旧方式的挑战度较大,而交换式创新中新方式对旧方式挑战性不很大,只是在不同的工具中做出置换。
――“强制式”创新。是指按照上级政府的硬性要求实施的履职方式变化。如政府要求各职能部门要按照“两集中、两到位”的要求,归并审批权力的行使,集中到行政服务中心。这种创新与前两种的区别是前面的要求在一定时间内是号召性的,后面的则是强制性的。
――“反应式”创新。是指某级政府或部门在遇到外部行政环境发生变化后,回应性地进行履职方式改革。如,各级政府及部门建立新闻发言人的制度、大接访的信访管理制度。强制式创新和反应式创新在实施过程中,和前面两种创新方式一样也是自上而下的推动过程,但其创新的动力是来自组织外部,这与前两种不同。强制式创新中新的方式对旧的方式挑战性强,反应式创新则弱一些。
――“自发式”创新。是指地方政府和部门在面临日益复杂的社会问题时自发地开展履职方式改革,如各种形式的便民举措,及社区管理上的创新。这种创新的特点是动力来自于组织外部和内部的共同需要,行为过程表现为自下而上的推动,但新方式对旧方式的挑战性不强,一般表现为工作方式上的微调。
――“倒逼式”创新。是指地方政府和部门在建设服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府以及节约性政府的过程中,按照国家总体改革要求,服从统一的时间表,开展逐步接近目标的创新实践,如实施行政听证、社会稳定风险评估、政府集中采购、公车管理方式改革等。这种创新往往来自组织外部的压力,自下而上和自上而下有机结合,新方式对旧方式有较强的冲击。
上述六种创新类型在实践常常是交叉使用的,抽象地分析可用下表大体作一表述:
概括起来,我国政府履职方式改革和创新有如下特点:
――探索大胆。这些年来,从中央到地方都对政府履职方式实施了大量探索。如行政审批制度改革是力度最大的一项履职方式创新。管制职能部门在执法规范化、综合化、人性化方面也有很多创新。还有的地方将施政计划转换为一个个具体的项目,提供财政专项基金的支持,也为政府转变领导方式提供了新的思路和手段。
――动力强大。我国社会的转型发展是催生政府履职方式改革和创新的原动力。社会和公众的需求,地方之间发展的竞争,都形成了对政府创新的压力和动力。履职方式创新不需要支付太多成本,难易选择余地较大,很多地方政府将履职方式创新作为工作的“抓手”,倾注了很大的精力,表现出了积极的首创精神。
――效果显著。我国政府履职方式创新日益活跃,对推动政府工作产生实质性影响越来越大,传统管理手段受到较大冲击,行政审批制度改革取得了很大成绩,“以文件落实文件,用会议贯彻会议”的现象有所改观,政府执行力和公信力得到提升。
――发展不平衡。经济社会比较开放的地区创新多,如公共服务“外包”方式在沿海发达地区运用较多些。但这几年欠发达地区在履职公平性方面的探索取得积极进展,如江苏宿迁、盐城等市以“公示制”的方式解决回乡的部队复转军人,取得很好的效果。
――存在争议。政府履职方式创新受到了社会各界的广泛欢迎,但在创新过程中也常常遇到一些困境或争议。如有些“创新”做法缺乏法律依据;有的地方在行政管理中搞“亲商主义”,人称“嫌贫爱富”;有的上级部门与下级地方政府签订一揽子合作协议,支持地方发展,被指与公共性原则不一致。
三、国外政府履职方式改革的做法
20世纪70年代以来,为了应对经济全球化和社会信息化的猛烈冲击、行政环境的巨大变化,英、美、日等国相继掀起了政府管理创新浪潮,变革履职方式成为这些国家政府改革的重要措施。
英国政府的做法与特点。英国在开展全面绩效评估运动中运用法律法规对中央政府和地方政府履职方式改革提出具体要求,并在征求政府官员、专家学者、社会团体以及公众意见的基础上,及时向社会公布履职方式创新的方案和效果。地方政府每三年进行一次履职绩效评估,首先对照评估办法进行自评,然后由国家审计署组织有关官员、专家、公民代表进行实地考察和问卷调查,根据评估结果分别授予地方一星级、二星级、三星级、四星级政府的荣誉称号,成绩优秀者给予奖励,欠优秀者拿出整改方案。英国政府的做法有两个特点:一是履职方式管理与绩效管理高度契合。政府绩效管理内容包括了政府的职能定位是否必须、履职方式是否适合职能,特别强调政府功能的整体性设计。二是履职方式与行政体制、管理文化加以整合。英国政府注重开展“政府最佳价值”评估活动,引入“战略抱负”、“改革能力”等软指标,突破过去只重静态的业绩评估,加强对政府发展战略、发展计划、履职能力、改革与创新能力等内容的动态评估。
美国政府的实践。美国和英国一样,改革履职方式是作为绩效管理的一个内容实施的。在未实施此项改革之前,有的地方政府官僚主义十分严重。如,汉普顿市的城市家庭资产和人均收入是弗吉尼亚地区最低的,而政府的税率是该地区最高的城市之一,即使这样,该市政府预算仍然因债务而吃紧。由于税率过高,企业纷纷流失到别的城市。为了改变这一状况,该市从1984年开始强化行政成本管理,全面实施履职方式创新。具体措施有:政府与各部门改变原来的行政指挥一服从关系改为签订绩效合同的合作关系;给政府雇员更多的自主权,行政领导与下属雇员加强沟通;创办跨部门特别工作小组增进部门间的协调;实行增益分享和共享节余计划;实施履职方式创新绩效奖励;每年10月向市民进行随机电话调查,了解市民对市政府履职绩效的满意度。推行履职方式改革几年后,该市的经济、政府业绩、自然环境得到了极大的改观,成为弗吉尼亚州最适于居住的城市,公民对市政府的满意率还一直保持在90%左右。1993年,由于其“新的管理和决策途径及把公民当作顾客的新理念”,该市赢得了“总统奖”。美国政府履职方式创新的特点主要体现为高层推动、试点先行、因地制宜和注重公众满意度。高层推动,表现在从总统到市长都很关注履职方式问题。小布什政府于2003年开始推行部门“等级评分卡”制度,对包括履职方式在内的行政行为方式进行评分。试点先行,表现在美国地方政府履职方式创新强调先试后行、逐步推进,逐年增加试点机构,每年都安排一些新的改革措施,不搞“一刀切”。因地制宜,是指美国地方政府创新十分注重调动各部门的积极性,根据各地区各部门实际存在的差异,在创新的具体环节上表现相当大的灵活性。注重公众满意度,是指在履职方式创新过程中,充分发挥社会组织、学术机构和公众的作用,吸引他们广泛参与政府工作,并将公众对政府履职方式的满意度指数作为政府管理的一个重要指标。
日本政府的探索。1999年4月,日本内阁会议决定在总务省设立行政管理评价局,行使政策绩效评价和政令督促检查的职能,其测评的对象包括内阁各部门及地方政府,评估指标中有履职方式与政策的合适性、必要性,履职方式的效率、效果、公平性以及优先顺序等。