李涛 邬志辉：统筹城乡教育改革的实践探索――以重庆市为例

[摘要] 伫立于2011年的历史节点，我们鸟瞰国家统筹城乡教育改革与发展的前沿阵地――“国家统筹城乡教育综合改革试验区”重庆教育从2000年始至今的十年峥嵘，不难发现，十年沧桑艰难跋涉的内在逻辑理路与中国社会整体结构转轨的战略调整是本质同构的。十年来，重庆教育作为中国城乡教育整体改革与发展的转型样板，初步实现了效率驱动型教育发展向结构调整型教育发展的路径转轨，实现了粗放型教育发展向集约型教育发展的方式转轨，这两大转轨的顺利运行根本上立足于以“公平”为指向的统筹城乡教育综合改革的纵向深入。一方面，这是重庆教育对中国教育基尼系数自改革开放以来在2001年到2002年间首次出现退步危机的根源性纠偏诊疗试点；另一方面，则是重庆教育在新世纪中继续延承和深化1999年《面向21世纪教育振兴行动计划》精神，促进中国社会整体结构深度转型的配套性建设工程。这项工程迄今虽已历时十载，取得诸项成果，然“办人民满意教育”的殷殷召唤，则促使重庆教育同仁未敢居功懈怠，未来十年，甚至更长，重庆教育发展可能将依然面对风雨泥泞，但重庆教育发展的方向却弥加明朗清晰：坚持以“统筹城乡教育综合改革试验”为核心抓手，坚持“一体重庆”的教育发展理念，全面建构城乡教育立体多元、协调互动的“点-力-链-网-面-群-体”重庆统筹模式，加快推进重庆教育发展战略从单纯“规模-精英-效率型”向“效率-人本-公平型”的教育政治哲学的深度转型，实现重庆教育“西部地区教育高地”与“长江上游教育中心”的现代化战略梦想，从而为国家整体统筹城乡教育改革与发展提供具有深度价值的重庆宝贵经验。

[关键词] 2000―2020年；重庆市城乡教育；国家统筹城乡教育综合改革试验区； 历史； 未来； 统筹

一、重庆教育统筹模式的历史背景：2000―2010年

十年前的2000年，重庆教育面临着与中国教育整体发展相似的困境，一方面，教育增量迅速，总体规模扩大，发展态势喜人；但另一方面，教育满意度降低，教育公平追问频繁，局部教育质量有所下降。面对新世纪教育发展的宏伟蓝图，重庆教育如何破解发展中的这项事实悖论？单纯的依靠规模增长从而促进教育公平的治理策略在新世纪初教育基尼系数首次下滑的实证数据中（较2000年的0.269474295，2001年则扩大到了0.271526958[1])已被证实为不再适用，此时的重庆教育究竟应该走什么样的发展道路才能真正使人民群众对之满意呢？重庆教育界陷入了集体沉思之中。2002年，党的十六大提出了统筹城乡经济社会发展，到2003年，党的十六届三中全会顺利通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，该决定首度提出“坚持以人为本、树立全面、协调、可持续的发展观”，提出了系列统筹发展思想，至此，以统筹城乡和区域为重点的空间结构式优化发展思路逐步成为了党和国家未来若干年大政方针设计的核心目标，重庆教育从此开始将发展的战略中心由规模效率转向结构优化，而结构优化的政策原理在于以统筹思路提升教育内外部要素相互之间的黏度，在要素和谐的基础上强化教育发展的系统力度，在协调互动的要素支撑中，构建重庆教育集约循环发展的总体生态链，从而实现重庆教育的科学发展。事实上，重庆教育界在2003年的统筹转轨中已经敏锐地发现，自十六大以来中国教育发展政策开始逐步走结构性教育公平调整路径以后，教育基尼系数才整体回落到2000年的水平（2003年为0.267037566，2000年为0.269474295[2])，可见，在中国逐年持续加大教育投入从而致使基础规模扩容能力降低而效应发散能力减弱的情况下，单纯依靠效率驱动型获取教育公平的设想是困难的，而将新增的教育经费用于教育内部结构性调整而获取教育公平的制度设计思路则是绿色可持续发展的，事实上，中国教育基尼系数进一步缩小的短板正是在区域、城乡、群体等二元结构单元的过分制度性分离，但中国式教育分权[3]又进一步使区域与城乡教育管理水平相差甚远，同时逐步细化的财政分权制度又进一步拉大了区域与城乡的教育支付能力，在这样的情况下，重庆教育发展唯一的战略出路只能是统筹治理改革。2002年-2004年间，重庆教育发展初步实现了统筹实践的观念转轨，转轨之所以如此顺利，一方面，来自于国家宏观战略思维的民生性调整；另一方面，则来自于重庆教育微观发展困境与实践悖论的反复拷问。

2005年起，重庆教育已经逐步将发展的战略重点调整至了以“效率-人本-公平”为核心的统筹治理上来，此时，党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大战略任务，第二年，党的十六届六中全会顺利召开，在《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中进一步明确了要逐步扭转城乡发展差距扩大的趋势，逐步实现公共服务的均等化。应该说，2005和20006年两年间，重庆教育紧密围绕“社会主义新农村建设”开展了一系列教育配套改革项目，取得了部分基础成果，例如2006年全面免除388.6万农村学生的学杂费、为110万农村贫困学生免费提供教科书、为19万农村贫困寄宿生补助生活费9.47亿元[4]、基本解决了长期导致适龄儿童辍学的“上学贵、上学难”问题、安排专项资金用于解决实施农村义务教育保障新机制后的诸项遗留问题、于2003年被列入惠民工程的“普九欠债”于2006年底已全部偿还，应该说这些基础成果为2007年重庆教育全面步入统筹城乡教育综合改革试验正式阶段奠定了基础。2007年，对于重庆而言，是一个名副其实的统筹改革年，也正是在这一年，重庆的命运与统筹改革从此紧密捆绑在了一起，而重庆教育，也由此正式驶入了统筹城乡改革的快车道。

2007年3月8日，胡锦涛总书记为重庆量身定造地提出了“314”总体部署，其中，明确定位重庆要建设成为城乡统筹发展的直辖市，这为重庆未来的发展指明了方向，经过多方努力争取，6月7日，重庆与成都正式被国务院批准为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”，重庆与成都由此分别作为省级城市与副省级城市就城乡统筹发展难题正式展开综合性的配套改革试验，国家要求重庆与成都要全面推进各个领域的体制改革，在重点领域与关键环节率先突破，大胆创新，尽快形成统筹城乡发展的体制机制，促进城乡经济社会协调发展，为推动全国深化改革，实现科学发展与和谐发展，发挥示范和带动作用。10月，党的十七大顺利召开，在《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取报告全面建设小康社会而奋斗》的报告中，党中央再次高度强调深入贯彻落实科学发展观，统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设，建立以工促农、以城带乡长效机制、形成城乡经济社会一体化新格局。这样的时代背景进一步为新时期的重庆带来了千载难逢的发展机遇，事实上，也正是因为统筹城乡试验区的确定和党的城乡统筹发展目标的明确，才使得重庆得以展开一系列如火如荼的统筹城乡改革试验高潮，从而促生诸项高质量的崭新统筹政策得以出台，诸多政策的内容设计有效突破了2007年之前所谓的改革禁区，例如城乡户籍制度改革、农村土地流转制度改革、农村金融体系改革等等。在教育方面，重庆2007年也取得了诸多成就，例如代课教师问题于2007年8月通过招聘、补偿等多种形式彻底得以解决、“两基”攻坚于2007年9月顺利通过国家督导检查、农村寄宿制学校建设工程全部竣工、中小学危房改造工程提前完成、第二期“农村中小学现代远程教育工程”成效初见、三峡库区移民迁校工程得以扎实推进，这些成就的取得进一步坚定了重庆教育推进统筹城乡发展的步伐。2007年10月，在重庆市被批准为试验区后的三个月后，重庆市教育委员会成立了统筹城乡教育综合改革领导小组及其办公室，重庆市统筹城乡教育综合改革终于得以全面正式启动，领导小组及其统筹办公室由此在重庆全市展开了系统而全面的统筹城乡教育改革与“一圈两翼”教育事业发展专题调研，同时在全国范围内展开了深入细致的统筹考察，通过历时数月的反复论证与详细规划，《重庆市统筹城乡教育综合改革实施方案（2008-2020年）》（以下简称“方案”）以及与之相互配套的《重庆市统筹城乡教育综合改革理论分析》和《重庆市统筹城乡教育综合改革情况分析》在多次公开征求多方意见后数易其稿，终于于2008年8月顺利通过并正式颁布，它成为了重庆市从2009年一直到2020年统筹城乡教育综合改革的总体发展规划纲要，为重庆教育未来十年的统筹发展明确了路径、规范了步骤、清晰了任务、指明了方向。而在《方案》出台前的近一年内，重庆统筹城乡教育发展的常规工作并未丝毫停滞，相反仍旧快速得以向前推进，2008年7月24日，经过长达一年的统筹城乡教育发展准备，重庆市与教育部正式签定了《中华人民共和国教育部、重庆市人民政府建设国家统筹城乡教育综合改革试验区战略合作协议》，重庆由此成为全国第一个“国家级统筹城乡教育综合改革试验区”，统筹城乡教育试验区的确立与统筹城乡教育方案的正式出台客观上宣告重庆教育已经迈上一个崭新的发展平台。事实上，自总体方案颁布以后，重庆市域各区县统筹城乡教育试验的积极性空间高涨，以市级统筹城乡教育综合改革单项区域试点实践为核心抓手，重庆市于2008年底至2009年初顺利步入到以区县为单位的统筹城乡教育综合改革单项试点阶段。同时在统筹实践有效展开之初，重庆市教委又同步展开了以区县、科研院所为主体的统筹城乡教育发展专项改革试验的科研课题研究，从而努力实现重庆统筹城乡教育发展理论设计与实践推进的双向结合，一方面，尽量充分避免改革实践陷入形式化和同质化的误区，从而科学有效地降低改革风险与成本，另一方面，充分提升学术科研课题研究的科学性与匹配度，动态解决重庆教育统筹实践中所面临的诸项危机与困境。事实上，在2009年到2010年的重庆统筹教育实践探索过程中，我们也充分发现了理论科研与实践试点同步走的客观优势。2009年，重庆市各区县纷纷从《重庆市统筹城乡教育综合改革实施方案（2008－2020年）》的精神出发，围绕本区域实际，同时借助相关课题研究成果，纷纷制定了符合本地发展实际的各区县统筹城乡教育改革实施方案，这些方案不求在各方面都有所突破，而是要求重点结合本区县教育改革与发展优势，力求在某一单项中实现根本性突破，例如城乡师资改革、城乡管理体制改革、城乡财政体制改革等等。应该说，自2008年下半年《重庆市统筹城乡教育综合改革实施方案（2008－2020年）》得以实施以来，全市各地确实涌现出了一批具有代表性的统筹教育先锋，这些先锋之所以得以迅速突围旧有制度的羁绊，形成百花争鸣的繁荣景观，一方面有赖于党中央、国务院对重庆统筹城乡试验工作的高度重视，国务院经过多方论证于2009年为重庆统筹城乡发展量身打造的三号文件《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》（国发〔2009〕3号），为重庆教育发展进一步明确了方向，另一方面则有赖于重庆各教育基层不断解放思想、敢于创新，具有善于挖掘新方法、解决新问题、开辟新道路的实践能力。我们有理由坚信，这些时代的统筹先锋将共同生长成重庆统筹城乡教育这块试验田中的累累硕果。

2010年，历时近一年的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》（以下简称“规划纲要”）在多次征求公众意见后得以顺利颁布。仔细解读此纲要，我们不难发现《规划纲要》内在地践实了教育公平发展的路径转型，很明显，权利的机会公平将成为十年内中国教育公平改革的主旋律，它较之于教育公平阶段发展中的过程公平、结果公平等都具有其先在的中国特色的优先性，《规划纲要》的意图在于向公众说明中国教育公平的国情还主要是在创造和保证具有起点意义的权利机会公平，因此在纲要文本诸部分内容背后，其直接的战略目标均是促进城乡教育协调统筹发展，并在这种协调统筹发展的结构式公平治理调整中，突破阻约中国教育基尼系数自2001年以来进一步弥合的制度式瓶颈，推进中国教育公平从十年内的权利机会公平制度设计向过程治理式公平制度设计进阶过渡，实现中国教育从单纯可量化的法规型硬性教育公平政策设计向复合化的法理型软性教育公平政策设计转型。那么重庆教育如何围绕中国未来十年教育改革和发展的整体规划目标，规划设计具有重庆特色的中长期教育改革和发展方案呢？