杨雪冬 陈雪莲 刘铎：构建与公共参与扩大相适应的乡镇治理机制

乡镇是我国广大农村人口生产生活的主要场所，也是国家政权行使的最低行政层次，无论从人口规模上，还是在宪法意义上，都是基本的公共治理空间，也是我国社会主义政治文明建设的基础单位。

目前的乡镇治理改革，是在30多年改革开放背景下展开的。30多年前，中国的改革从农村开始，取得了重大成就，为其他各项改革提供了稳定的基础。20世纪90年代后，“三农问题”逐渐突出，并引起广泛关注。推动这些问题凸显的根本动力是广大农民权利意识和参与意识的增强。当权益受到冲击和损害时，他们开始积极行动起来，通过各种参与方式来维护自身权益。与不断高涨的农民参与要求相比，现有的乡镇管理体制虽然一直处于不断的调整过程中，但是相对滞后。有些地方的乡镇政权甚至成为产生问题、激化矛盾的根源，造成了广大农民对乡镇政权的不信任。这反过来又制约了乡镇政权的有效运行，并且将基层积累的矛盾转移到更高政权层级，使整个政权体系面临着“过度参与”的冲击。长此下去，整个国家的治理能力也将受到伤害。

因此，中央《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，要完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制，依法保障农民的知情权、参与权、表达权、监督权。面对不断高涨的农民政治参与积极性，乡镇治理改革要完成两个主要任务：一是要在新形势下把国家的管理继续有效地延伸到农村社会的基层，实现农村社会的有效治理；二是要使广大农民真正参与到乡镇治理过程中，提高乡镇公共事务的民主治理水平，增强乡镇社区的凝聚力。

一、当前农村公共参与发展的基本特点

要准确、全面地把握当前农村公共参与的特点，首先应该明确我国农村社会正在经历着快速现代化这个基本现状。经过30多年的改革开放，中国各地的农村都不同程度地被卷入了城市化、市场化、工业化、信息化和全球化以及国家治理变革的进程中。在这些力量的推动下，传统意义上的农村正在发生着深刻的变革。封闭的环境被打破，货币在社会经济生活中扮演着越来越重要的角色，农村内部社会阶层分化加快，村庄之间的差距在逐渐拉大，农村人口大幅度流动，因为年龄、健康等原因从城市返乡的农民工面临着重新开始生活的新问题，如从事农业生产的人口在减少，大家庭结构逐渐解体，传统家庭保障机制急剧弱化，个人的自由度和权利意识明显增强，参与要求快速增强等。这些在发达国家经历数百年完成的变化在中国只用了短短的30年时间就完成了。这无疑对于整个社会的文化心理、社会关系以及治理方式等提出了挑战。与此同时，国家对于农村的治理方式也在进行着调整。农业承包责任制的完善、村委会选举的普遍推行、农业税的取消和国家更加重视城乡协调发展等不过是众多措施中的一部分。这些措施一方面使国家向农村、农民让渡了更大的自我治理空间，另一方面又重构着国家与农民之间的联系纽带、方式以及互动的机制。

农村参与就是在这样一种快速变化的背景下展开的。目前，我国农村的公共参与主要有以下十个特点：

第一，农村的参与主体在结构上发生了重大变化。毫无疑问，农民是农村公共参与的主体。经过30多年的发展变化，这个群体已经产生了高度分化。收入、职业、生活的空间（包括城乡、地区）、流动性，乃至文化传统、习惯等成为这个群体分化的标准，原来具有高度同质化的阶级群体正在被分割为多个差异性明显的新群体。这些新的群体在分化的过程中形成了自己更清晰的利益和认同，政治意识明显增强，自发组织的能力也在提高。我们必须清醒地认识到，现在的农民既不是经典作家著作中处于“袋中的一个个马铃薯”状态的农民，也不是改革开放初期全心投入农业生产的农民，更不是田园诗里男耕女织、怡然自得的农民。他们是在市场化、城市化、工业化、全球化和信息化进程中日益分化、具有高度流动性的群体。唯一的共同点也许是他们还通过户口、土地、家人、宗族等体制性或非体制性纽带与自己出生的农村保持着密切的联系。

特别值得注意的是，城乡差距的客观存在，造成了村庄资源和人才的净流出。由于村庄基础设施较差，农村大量结婚的青年选择在城市和乡镇中心购房居住；农村教育水平低下，很多家庭选择把孩子送到城市和乡镇中心小学就学；农村日常生活商品化的发展，使得村庄的资本向城市转移。上学、参军、就业等途径均使得乡村的精英不断被城市所吸纳。农村正呈现资本和人才的双重空心化。

第二，农民的参与态度和参与能力呈现两极分化。有一种观点认为当前农民参与冷漠、能力不足。这只看到了问题的一个方面。与整个农民群体日益分化相伴生的是不同群体在参与态度和能力上的分化。而现阶段的基本状态又是两极分化，即小部分群体参与积极，表达意见和维护利益的能力更强，另外很大部分的群体与农村公共生活疏离，缺乏足够的参与动力和必要的参与能力。性别、年龄、职业和经济收入等标准并不是区分这两类群体的明显标准，但是我们可以把积极参与公共事务的人士简称为精英人士。这些精英人士有四个基本特征：（1）他们来源多样，因此不能被称为一个群体。这些人员包括：前任和现任村干部、有强烈参政愿望的富裕农民；在外打工返乡的年轻人；退伍军人；一些返乡的退休人士；有担任村干部传统的家庭；一些长期上访人员；长期操办村内婚丧嫁娶事务的威望人士等。（2）他们在公共问题上动员能力强。虽然这些人参与公共事务的动机差别很大，但是都具有很强的动员能力，既能够协调当地公共问题的解决，也能在当地引发公共问题。（3）他们的流动性强。这些人员多数已经不是以在本村种地为生，而是在中心镇、县城，甚至更大的城市里有另一份职业，甚至住所。但是与大量外出就业的农民工相比，他们更关心家乡的事务。（4）他们中的女性较少。这也反映了我国农村女性在公共参与中的基本状态。特别值得注意的是，由于农村人口特别是劳动力的高度流动性，造成了实际生活在农村的主要人口并不是最有参与动力和能力的群体，但又是最需要通过参与来伸张和维护自身利益的群体。

第三，农民参与的自组织化程度低。农民并不是没有组织，而是缺乏与其日益分化相适应的多样化的自主性组织。各国的政治发展经验表明，只有通过组织化的参与，才能整合参与者的利益，减轻快速增多的参与对政治秩序的压力，实现稳定的政治秩序。目前，农民的组织化有四个基本特点：（1）村委会、党领导下的群团组织构成了农民组织的主体。尽管这些正式组织是长期存在的合法基层组织，但由于把过多的精力用于完成党委政府交付的任务，所以自治能力受到了很大的限制。一些农村由于各种原因还出现了组织涣散、家族控制的局面。（2）以专业合作社为代表的经济性组织发展较快，而从事公共服务的社会性组织发展缓慢。（3）以家族、宗教等传统纽带为基础的农民组织在一些地方快速发展。这些组织的负责人多是有威望、辈分高的老人，具有很强的动员能力，但是他们的地位和作用还没有得到当地政权的积极肯定。（4）一些外来的公民社会组织在一些农村非常活跃，但它们受到了资源、驻留时间有限以及如何与当地政府合作等因素的限制。

第四，农民参与的制度化渠道还不完善、通畅，存在结构性失衡。有序化的参与实质上就是为各种类型的公共参与提供所需要的渠道，并尽可能地实现制度化。目前农村公共参与的制度化渠道有两个突出特点：一是在领域分布上，制度化渠道集中在村委会选举、乡镇选举、村党支部选举等政治领域，社会领域的参与渠道明显不足，这很容易使一些社会问题政治化，使本来已经相对狭窄的参与渠道面对不断增多的参与诉求显得更加拥挤。二是在结构上，通向上级党委和政府的纵向渠道不通畅，农民在村庄内部组织起来的横向渠道不充分。这样不仅造成了现有参与渠道的结构性失衡，而且也难以有效地发挥非制度化渠道对制度化渠道的有力支持和补充。

第五，农民参与的目的多与权益维护有关，体现为较强的个性化和利益化特征。维护自身权益是目前农民参与的主要动机。因为只有个别人或人群的利益受到了直接伤害，才会从被动的忍让转向积极的参与。但是，这种个体化的参与很难转化为规模更大的理性参与，并且会由于个体利益被过度“放大”而损害了村庄的整体利益，造成村庄内部的分裂。更严重的是，这种个体化参与很容易采取极端手段。与这种个体化权益导向的参与并存的是，公共福利导向的公共参与很难启动起来。许多农村无法在“一事一议”的公益项目上达成共识，村庄内部的公共品供给过度依靠上级政府，缺少自我投入和管理，质量严重下降。

第六，农民的公共参与方式单一。公共参与方式的单一性既反映了农村公共生活质量的下降，也说明现有公共参与制度存在着不足。公共参与方式单一主要体现为：其一，农民的公共参与以投票选举、参与村民（代表）会议等被动参与形式为主，农民是以被告知信息、被组织讨论某一既定议题等方式参与乡村公共生活的，其自主性缺乏制度性支持，很难主动发起公共议题、参与公共决策。其二，大量的公共参与还是动员型的。村党支部、村委会以及乡镇在其中发挥了主导作用，限制了农民自主性的发挥，造成了“一头冷，一头热”的极端现象，导致许多公共事务的解决主要依靠行政力量的介入干预，缺乏公共参与和协商合作，这使许多本该由农民自主解决的公共问题完全由基层政权承担起来，既增加了其管理负担，也容易使自己成为公共矛盾的焦点。

第七，农村参与空间发生了较大调整。参与空间的变化主要体现在四个方面：（1）大规模的、较为频繁的乡镇合并、村庄合并大大改变了原来的村庄边界、乡镇边界，使得许多农民生活在新的行政区划中，而自然村落在衰败，空心化村庄在大幅度增加。（2）快速的城市化进程使得相当数量的农村进入城市管理范围，村委会转变为居委会，农民身份转变为居民身份。（3）快速的人口流动和包括网络在内的通讯工具的发展，扩大了农民的交往空间。（4）农民生产生活的改变，拓展了他们的活动领域。这些变化的结果就是，农民的参与空间已经突破了传统意义上的村庄、乡镇边界，有了更多新的参与主体、互动关系，也有了更多的领域和内容。

第八，信息通讯技术的发展为农村参与提供了新的手段。包括电视、电话、手机、网络在内的信息通讯工具在农村快速普及，对于农村参与的发展具有革命性的作用。这体现在三个方面：（1）这些信息通讯工具为保障广大农民的知情权提供了有力的物质支持，信息封闭不再可能。（2）利用这些信息通信工具，一些公共问题引起的集体行动更容易达成。这在一定程度上可以解释近年来一些群体性事件的频繁出现。（3）信息增多产生了信息竞争，为各种声音的表达提供了机会。这既有利于形成公共舆论，也会造成认识的混乱。对于一直掌握信息提供权的党委政府来说，这是巨大的挑战。

第九，农村发展中出现了一些新的参与领域。这些新的领域也是目前农村的热点难点问题。它们主要包括：新农村建设以及其他统筹城乡发展的项目如何执行，资金如何分配；部分地区出现的环境污染、环境退化问题；农村的老龄化和养老问题；在家幼童问题；失地农民问题；长期积累下来的债务问题；长期没有得到解决的上访案件等。在这些问题中，尤其值得关注的是围绕新农村建设、城乡统筹发展产生的各类问题，因为这既是各级地方政府工作的重点，也是大量资金的投入领域。有调查显示，与各类补贴、救助、新农合等相关的公共资源配置领域正在成为腐败的新领域，也是农村参与的焦点。

第十，农村公共参与的极端行为存在不断增多的趋势。极端行为主要表现为大规模上访，冲击公共机构，个别人员以自残、自杀的方式进行抗议，黑恶势力操纵农村选举和其他公共活动等。尽管这些极端行为在发生的地域、分布的领域方面存在着不均衡性，但是从全国范围来看，总量不断提高，大规模恶性事件也有增加的趋势。极端行为尽管也属于公共参与的范畴，但与公共参与精神在本质上是背离的，它不仅会在公共参与中扩大暴力的因素，而且会严重损害政府与民众之间的互信关系。从这个意义上来说，有序的公共参与就是要减少乃至消除暴力因素在农村公共生活中的影响。

二、当前乡镇管理机制的主要特点

当前乡镇管理机制的基本特征是：在结构上以乡镇党委政府为核心，参与主体以正式组织为主，相对单一；在功能上侧重执行上级命令，具有较强动员能力和垂直控制能力；在管理领域上偏重经济增长和社会控制；在管理工具方面重控制、规范和命令。简言之，处于国家与乡村交界面上的乡镇管理机制更侧重于国家的正式化管理，与直接面对和接触的日益多元化、高流动的乡村生活存在着一定的疏离。