陈朋：缺失与再造：现代化进程中政府能力建设的思考

从历史角度来透视，现代化历来有广义和狭义之分。本文所论述的现代化是狭义的现代化，即是从20世纪50年代后，我国在内外部压力的推动下，通过有计划的社会变革，以完成由传统社会向现代社会转变的历史过程。这种现代化与英法等早发国家的现代化相比，具有典型的“后发外生型”特点。由于发展的环境、起点、动力以及演进的序列不同，必然使我国的现代化表现出明显的有别于早发国家的现代化特征，如背景的复杂性、动力的外在性、过程的赶超型、发展的制约性以及道路的多样性等，从而也决定了我国现代化的进程不是一个自然演进的过程，而是一个人为推动和制度选择的过程。在这样一个充满滞后与超前、机会与压力、解构与重建、民族化与世界化等特殊矛盾的现代化进程中，必然需要政府承担更多的职能，发挥更大的作用：政府既要成为现代化的启动者、保护者，也要成为现代化的管理者、领导者，更要成为现代化的促进者、推动者。因此，能否能以更强的政府能力保证政府职能的充分行使和政府作用的有效发挥，已经成为我国现代化能否成功的关键。

然而，与现代化进程对政府能力的巨大需求相比，与政府能力发展的规律相比，与我国政府在现代化进程所承担的责任相比，当前我国政府的能力还存在着总量的相对不足和结构有待进一步优化等问题。刘易斯曾说：“欠发达国家的政府承担范围广泛的职能的能力不如比较发达的国家的政府。它们的行政管理往往比较落后，效率较低，可用于政府活动的那部分国民收入更小。”[1](P470)因此，必须重视政府能力研究。在现代化进程中加强对政府能力的规范研究，有利于进一步深化对政府能力及其结构、特征和发展规律的认识，推动政府理论发展，有利于为政治体制改革和政府体制改革提供新的理论视角。

一、政府能力的基本内涵

目前，学界对政府能力内涵的理解还存在较大差异。这些差异的存在，引发人们进一步思考：政府能力究竟能不能够等同于国家能力？政府与其它行为主体的能力有什么样的区别？各个时代、不同国家、一个国家不同发展阶段的政府能力完全一致吗？政府能力具有“普适性”的模式和标准吗？政府能力是自身理性发展的结果，还是政府自主性扩张的表现，抑或纯粹是政治需要的产物、政治斗争的工具？等等。为此，政府能力的理论分析首先必须阐明政府能力的内在本质规定性。也即正确认识政府能力的基本内涵，其前提是厘清以下几个方面的问题：

政府的特殊属性。政府作为一个特殊的公共权力机关，既不同于国家，也不同于政党，更有别于社会，因此，政府能力就有别于国家的行动能力、执政党的执政能力和一般社会组织的自治能力。就政府与国家而言，政府是行使和执行社会公共权力的机关，国家是阶级统治机关，“二者密不可分，但又不是一回事，既有区别，又有联系。”[2](P5)政府与国家的联系集中体现在，政府是国家的具体化，承担着管理与行使社会公共权力的使命。国家的意志只有通过政府活动才能得到实现和表达，政府实际成为国家活动的机构载体；政府与国家的区别集中体现在国家是一个拥有权力的统治机关，而政府是这种权力机关的执行或行使机关。也就是说，统治者要把自己的意志转化为国家意志，是通过政府来行使国家权力实现的。卢梭曾经指出，政府与国家之间本质的不同在于，国家是由于它自身而存在，但政府则只能由于主权者而存在。体现意志的是立法权力，体现力量的是行政权力。“政府就是在臣民和主权者之间所建立的一个中间体，以便两者得以适合，它负责执行法律并维持社会的以及政治的自由。”[3](P6)由此看来，虽然政府与国家都是权力机关，但二者权力的本源以及权力行使的目的和实现的路径却各不相同：就权力的获得看，现代国家的权力来源于社会公众的委托，而政府的权力来自于国家的委托；就国家过程或政府过程而言，国家权力的行使主要是为了维护经济上从而在政治上占统治地位的阶级的利益，国家成了阶级统治的工具，政府权力则主要表现在对社会的公共事务进行管理，政府成为公共权力、社会大众的代表，成为公共事务的治理机构。正因为如此，在国家与政府概念的使用上，把这两个概念等同起来是错误的。既然政府不能等同于国家，政府能力亦不能等同于国家能力。如果说国家能力是国家依据国家权力，实现国家目标的能力的话，那么，政府能力就是执行国家为实现国家目标而制定的各项路线、方针、政策，把目标转化为实践的能力。

就政府与政党而言，执政党的执政能力也不同于政府能力。自近代出现政党以后，逐渐出现了政党政治，政府往往成为政党进行统治调控的枢纽，所以，现代政府一般都是政党政府。各国政党尤其是执政党通过各种途径和方式影响政府、组织政府、控制政府和领导政府，政党的活动和影响已渗透到各个国家政府过程的各个环节和各个层面，立法机关主要由政党成员组成，行政机关由政党或政党联盟组织，政府决策由政党制定，政府官员由政党推荐或指派。由此可见，党的执政能力，体现在政府能力的运作过程之中，体现在政府推动经济社会发展和管理公共事务的水平上。要提高党的执政能力，一个实质性的步骤就是提高政府能力。但就政治过程而言，二者又不完全相同：政府能力主要体现在通过执行党和国家政策，进而推动社会发展，而执政能力主要体现在巩固权力、运用权力和防止权力腐败的诸环节之中。

就政府与社会的关系而言，政府能力也不同于一般性社会组织的自治力。按照社会学的理解，社会是一个普遍性、规律性领域，而政府是一个特殊性、规范性领域。所谓普遍性、规律性领域是指社会囊括了所有的利益者与利益关系，有极为众多的利益主体、利益要求、利益动机、利益关系。因此，包括市场、企业等在内的社会组织的自治力就表现为组织自我积累、自我创新和自我发展的能力。所谓特殊性、规范性领域是指代表利益的非普遍性领域，政府所代表的是社会的共同利益，但并不代表所有人的利益，政府作为社会一般利益的特殊反映，它无法囊括如此众多的利益。这就决定了政府的主要任务在于制定一系列法律的、道德的、政治的、行政的和经济的规范，使人们去服从这些规范，按照这些规范行事。因此，政府能力就表现为通过这些规范去影响市场、企业等社会组织和其它行为主体，这样，政府能力的大小就不仅仅取决于政府本身所拥有的资源，而且还要受到国家能力、社会自治力以及政府权威等多种因素等的制约。

政府能力与政府职能的关系。政府职能是指政府的行为方向和基本任务，是政府对社会承担的责任和义务。政府职能规定了政府应该干什么的问题，赋予了政府运用相关资源的权力，也明确了政府与社会、政府与市场的边界，界定了政府与个人、政府与企业、政府与非政府组织的关系。而政府能力则是为了保证政府职能的有效完成而运用资源的能力，强调的是政府作为行动主体的行为能力。因此，政府职能与政府能力二者之间是一种互动关系：一方面，政府职能必须以一定的政府能力为条件和保证，政府能力直接影响政府职能实现速度的快慢、质量的高低和绩效的优劣，政府能力的大小强弱决定了政府职能的实现程度；另一方面，政府能力又必须以政府职能作为依托，并且总是在实现政府职能的行为和过程中显现出来，政府职能实际上框定了政府能力的基本内容和发展方向。

国家规模不断扩大，政府职能也逐步相应地发生着变动。既然政府能力必须依托于一定的政府职能，那么，随着政府职能的转变，政府能力的内容必然发生相应的变化。传统农业社会政府职能的重心在于政治（阶级）统治，政府能力就表现为维护、巩固这种统治的能力；现代工业社会政府职能的重心在发展经济、服务社会，政府能力就表现为经济发展力和对社会的管理力、服务力；对已经现代化的国家，政府的职能主要是宏观调控、分配调节以及资源的再配置，政府能力就表现为对经济的宏观调控力、对社会的平衡力；而对于现代化进程中国家而言，其基本任务是积极推进社会各方面现代化的进程，实现“赶超”的现代化目标，因此其政府能力所彰显的必然是推进现代化进程的决策能力、规制能力、社会整合能力和服务能力等等。可见，政府能力的构成并没有一个固定不变的模式的，由于各个时期政府职能不一样，政府能力基本内容也是不同的，西方国家不同于东方国家，发达国家不同于发展中国家。

政府行为的模式。政府之所以产生，或者说，社会之所以需要政府，是源于社会的功能性需求。换句话说，是因为政府能够通过一定的政府行为达成社会运行的秩序目标，那么，政府行为及其目标又是如何实现的呢？所谓政府行为，是指政府机构及其工作人员在履行政府职能的过程中所进行的一切活动的总和，它动态地反映了政府内部以及政府与其外部环境之间的种种关系。[4](P45)政府作用的方向及其形式就是政府行为模式。政府作为一个特殊的社会组织，其行为模式不同于其它社会组织和个人、团体。政府作为一个特殊的社会组织，凌驾于其它社会组织、团体和个人之上，处于客观超然的地位。政府的这种角色地位是为了建立一种“秩序”，并把社会保持在这个“秩序”范围之内。政府行为的方式不像一般性的社会组织那样直接作用于目标对象，进行具体的活动，而是通过政府的特殊地位，通过制定一系列的政治经济发展政策和发展战略来引导企业，通过制定法律、法规来规范其它主体的行为等去影响或引导其它社会主体采取符合政府目标的行为。在这里，政府行为的模式就不是像一般的行为主体那样是“主体――结果”的直接对应关系，而是“政府――社会组织――结果”间接形成关系。政府能力就不表现为政府具体能做什么或不能做什么，而是表现为政府能不能够影响别的主体去做什么和如何去做。

综上所述，我们认为，所谓政府能力，实质上就是政府依据所占有的资源，在政府过程中对市场、企业等社会组织和其它行为主体的影响力。与其它政府能力的定义相比，这样的定义有以下特点：

第一，从政府的特殊属性来认识政府能力。以往的各种定义虽然从学术意义上讲，有其合理性，但都是从“能力”概念的一般意义来推论“政府能力”的特性及其主要内容，把政府能力等同于一般任何主体的能力，从而避开了政府这个特殊政治组织的本质特点。毫无疑问，这样的界定只能认识到政府能力的一般特征，很难深入认识政府能力的内在本质规定。

第二，从政府与国家、政府与社会、政府与政党等的关系中认识政府能力，使政府能力具体化。研究政府能力，一定要把政府能力同政府职能、政府作用、政府环境联系起来。政府职能实际强调的是政府应该负有的责任和应该承担的义务，政府作用实际强调的是政府的功能和效用，而政府能力强调的则是政府依据本身所拥有的潜力或能量去履行政府职能、发挥政府作用的能力。由于特定历史时期政府所处的环境不同，政府的职能就不同，政府能力也就不同。这就是说，研究政府能力，必须将政府置于一定的政治、经济与文化的框架内，从一定的政府与国家、政府与社会、政府与政党的关系模式中来分析政府能力。

第三，政府能力的指向更加明确。抽象地推论政府能力，不仅会产生概念上的混淆，更容易引起实践上的误导。例如，现在多数人认为政府所拥有的人力、财力、物力等就是政府能力，依此而论，美国政府的能力是世界上最强、最大的。而我国，由于经济基础薄弱，经济总量小，国民生产总值低，政府财政收入占国民生产总值的比重小，因而政府的能力也就很低。这种观点显然是值得商榷的。即便不从理论上进行认证，仅仅从客观的经验事实出发，改革开放以来，我国在现代化进程中取得并为国际社会所普遍公认的“中国奇迹”、“中国模式”，难道不足以说明我国政府有很高的能力吗？由此可见，一国的经济发展水平和经济实力虽然对政府能力有很大影响，但该国政府能力的大小，在很大程度上并不仅仅取决于它所拥有和能够拥有的资源的多少，而是取决于该国政府能力符不符合政府作用的发展规律，符不符合本国的实际情况，能不能满足社会发展对政府能力的需求，并最终表现为能不能够对国内其它经济政治主体产生足够的影响，进而有效地推动本国经济社会的快速、健康和持续的发展。

二、现代化进程中我国政府能力的缺失

十一届三中全会以来，我国政府与社会、政府与市场的关系经历了几次较大的调整，政府通过“简政放权”、“政企分开”等措施重新界定政府职能，规范政府与社会、市场的互动边界，政府与个人、企业以及各种非政府组织等主体之间的权利与职责日趋分明，中央政府与地方政府之间的关系也得到较大调整，政府能力的总体水平、政府能力结构发生了巨大的变化。