于建嵘 李人庆：城乡户籍制度的改革实践与政策建议

一、户籍制度改革的背景与问题

城乡户籍制度是目前在我国被普遍批评的一种具有福利身份区隔和歧视性的制度。这一制度制定并形成于我国的计划经济时期，同时也被认为是“二元经济结构”的最显著标志之一。对于户籍制度改革的共识也是众多改革之中最为充分的。但是改革幅度很小，至今尚未大规模起步。同时它也是近年来如此众多的改革领域内对改革目标、方向与路径，认识最不统一，被利益绑架最深，最缺乏改革动力的一个制度。

目前我国有2亿多流动人口特别是1.5亿多的农民工，他们既是对我国工业化、城镇化、现代化建设做出了巨大贡献的群体，也是大部分工作和生活时间都在城市的常住人口，但是城乡户籍制度却把他们挡在了城外，不能享受到城市公共服务和分享城市发展的成果。当前对外来人口的管理与服务也成为社会管理中最突出的问题之一，也是最难解决的问题之一。如何能够积极稳妥地推进户籍管理制度改革，全面实行居住证制度，解决好流动人口在就业服务、子女上学、社会保障、医疗卫生、住房租购等方面的问题，真正实现城市公共服务由户籍人口向常住人口的全覆盖已成为当前促进人口城市化，转变经济发展方式，实现“以人为本”和科学发展观的本质要求。这是能否解决三农问题，能否实现城乡统筹和可持续发展，能否实现发展方式的根本性转变，能否实现共同富裕和社会公平正义的核心和关键所在。

如何在城乡户籍制度改革上有所突破，如何破解这一计划经济遗留下来的制度性难题是理论和实践上都不能回避的、迫在眉睫的问题。本文首先在总结户籍制度的历史变迁的基础上，梳理了户籍改革所面临的难题和困境；其次讨论了目前各地所进行的户籍制度改革的做法，特别是重庆户籍制度改革的理论与实践，并此基础上进行了分析和评述；最后归纳总结了当前户籍改革的路径、方式和方法以及所取得的经验，并提出了相应的政策建议。

二、对户籍制度的认知和户籍制度改革的争论

要对户籍制度进行改革，其中一个必要条件就是对它的本质、存在依据和条件，改变的动力和机制，所产生的问题与危害等一系列理论和实践上的问题有深刻的认知，只有在此基础上才能够产生解决户籍制度问题的社会共识、社会行动与社会政策。

1、户籍制度的本质和核心是什么？支撑它存在的制度基础是什么？

户籍制度如果仅仅是一个制度性的歧视问题，我们既然有强有力的政府，那为什么不可以就一纸文件宣布取消了呢？难道政府希望维持一个对农村居民歧视的制度？实践告诉我们，户籍制度的形成和改革，远远比我们所想象的要复杂得多。

实际上，并非户籍制度本身，而是其背后的一整套财政、社会管理体制和法律权利体系使其改革步履维艰。它是涉及面最广，涉及体制改革层次最深，涉及利益人群最多的制度，其本质是附加在它身上的各种社会福利和权利的区隔。首先，户籍制度是一个历史的产物，它所形成的城乡差别的制度性鸿沟已经经历了五十多个年头；其次，它并非一个人为制度设计的产物，而是计划经济演进的一个制度性结果。计划经济时期，中国形成了多元公有制体系。多元公有制的基本含义就在于：社会保障和社会公共资源是一种有差别的，以某一核算单位为福利分享边界的制度。就城市来说，企业分为中央级、省级、县级，分为全民所有制和集体所有制，其中的福利享受是不一样的。农村在整体上与当时城市的社会保障体系是相脱离的，也就是说国家的社会保障并不覆盖农村。农村的社会保障依靠的是以生产队为基本核算单位的经济实体，主要依托的是土地上的农业产出。

户籍制度的内在逻辑形成于封闭内生工业化的计划经济发展战略。新中国刚刚成立的时候，国家并没有限制不同区域人口的自由流动，没有限制农村人口向城市的流动，但由于社会制度的重大变迁，使得全社会的生产结构、收入结构、消费结构，均发生了重大变化。据统计，从1954年到1960年，全国人口的迁入、迁出的发生率，高达35‰到50‰，绝对数波动在2000万到3000万之间。而当时的城市总人口只有6000万到8000万。就城市的就业来看，当时的产业工人只有600多万人，失业人口在400万人左右，而在此期间每年涌入城市的人口高达500万人以上。面对当时我国历史上突然出现的人口流动大潮，政府被动地出台了一系列限制农民进入城镇的文件。1953年4月17日，政务院公布了《关于劝阻农民盲目流入城市的指示》，“盲流”一词由此出现；1954年3月，内务部和劳动部发文《关于继续贯彻劝止农民盲目流入城市的指示》；1956年12月30日，国务院公布《关于防止农村人口盲目外流的指示》；1957年3月2日，国务院公布《关于防止农村人口盲目外流的补充指示》；1957年12月18日，中共中央和国务院联合发文《关于制止农村人口盲目外流的指示》。由此可见当时农村人口向城市流动问题的严重。1958年，在全国人民代表大会常务委员会第91次会议通过《中华人民共和国户口登记条例》之前，公安部长罗瑞卿就这一条例草案做了一个说明，其中第二部分专门讲“关于制止农村人口盲目流入城市的问题”。这一说明当中明白地表述了政府当时所遇到的实际问题，罗瑞卿讲：“我国社会主义建设的方针，是在优先发展重工业的基础上，发展工业和发展农业同时并举。无论工业生产和农业生产，都必须按照国家统一的规划和计划进行。因此，城市和农村的劳动力，都应当适应社会主义建设的需要，进行统一的有计划的安排，既不能让城市劳动力盲目增加，也不能让农村劳动力盲目外流。”这段话可以很好地用来解释我国城乡分割型户籍制度形成的内在逻辑，或者说是逻辑的起点。具体来说，大致表现为以下两个层面：

首先，当国家选择了计划经济的体制，选择了单一的公有制，并承诺代表工人阶级利益，保护全体劳动人民利益，而国家又不可能把推进工业化所必须的社会福利和保障覆盖到全体国民的情况下，实行多元化的有限公有制，即把社会福利与社会保障按区域、按所属层次、按核算单位分解开，形成有差别的社会保障制度就成为必然。差别的含义就在于，公有制是单一的，但在产权上并不单一属于国家，或单一属于“全民”，而是属于不同层次、不同区域、不同社区的群体。就社会保障的角度看，我国几乎不存在覆盖全体国民的“全民”所有制或“全民”公有制。但在资源有限的条件下，只有这样有限边界内的公有制，才能保证以计划经济的方式推进工业化建设。其次，新中国计划经济体制的确立，形成公有制对资源的垄断，导致原有市场经济体制下的资源价格、组合、分配、物流发生根本性的结构变化，其直接的反映就是对市场供给与就业的影响。1953年，我国实行对粮食的统购统销政策。该项政策的核心要点是要保证对城市的粮食供给。然而，取消粮食市场反而造成粮食供给短缺，并进一步恶化了城市粮食供给，可以说，粮食的统购统销政策是我国城乡户籍制度走向分割的第一步，同时也是最实质性的一步。1956年国家大力推进高级社以后，原本可以在农村从事大量非农小私有经济活动的人口，被挤向了城市。而城市大规模公有制经济的推行，特别是服务业的萎缩，又恰恰缩减了广泛的就业机会。这两方面的逆向调节，使得当时的人口问题迅速激化，加速了城乡户籍分割和户籍迁移设限政策的出台。

正是由于这一内在逻辑的自身演化，新中国逐步形成了一种以户籍管理为手段的城乡分割、区域分割、行业分割、核算单位分割的多元公有制体系，也即多元社会保障体系。在这一体系之内，不仅仅是城乡之间不能自由迁徙，同时在城城之间、乡乡之间、单位与单位之间也不能随意变动户籍。也就是说，当初的决策，并非是出于城市对农村居民的歧视才制定了专门的户籍制度，而是计划经济体制的内在逻辑决定了这一制度的形成。

1957年12月中共中央、国务院联合发出的《关于制止农村人口盲目外流的指示》，要求城乡户口管理部门密切配合，通过严格的户口管理，切实做好制止农村人口盲目外流的工作。1958年1月全国人大常委会第91次会议通过的《中华人民共和国户口登记条例》，标志着我国以严格限制农村人口向城市流动为核心的户口迁移制度的形成。具体来说，这种户籍制度主要有四个方面的特点：（1）它把户口分为农业户口和城镇户口（非农业户口）两大类，而这种社会身份一旦确立，其后代子女均按照这一身份确定户口类别。（2）这种户籍制度与每个人的基本生活消费品定量配给相结合。拥有城市户口的人可以凭粮证和副食供应证等享受国家低价供给的各种生活必需品；而农村户口的拥有者不享受这些供给，客观上形成了吃商品粮和不吃商品粮的区别。（3）这种户籍制度与国家垄断下的劳动人事制度相结合，国家只负责城市非农业人口在城市的就业安置。1957年12月国务院发布的《关于各单位从农村中招用临时工的暂时规定》要求城市各单位一律不得私自从农村中招工和私自录用盲目流入城市的农民，甚至还规定临时工亦必须尽量在当地城市中招用，不允许农村人口进入城市寻找工作。（4）这种户籍制度与社会福利制度结合在一起，确立了城乡完全不同的医疗、劳保、退休、住房、子女上学等福利保障制度，为城市居民提供各种优先权[1]。虽然这种户籍制度所确立的城乡社会二元结构对于实现我国经济的工业化起到了一定的作用，“在人口大量过剩条件下，保证了国家集中财力建设社会主义工业化，推动我国的产业结构在20年左右的时间内走完了由以农业为主到以工业为主的历程”[2]。但同时，“在这种户籍制度下，我国城市居民和农村居民被强制性地划分为两大地位悬殊的社会群体”[3]，留下了严重的后患，那就是大量农民被束缚在土地上，留在农村，城市人口增长缓慢，城市化过程严重滞后于工业化过程，这就使“城乡之间的藩篱日益严密。乡村社会的全面发展受到很大制约”[4]。

总之，城乡户籍制度本质上就是将中国国民分为城市居民和农村居民，将中国国土分为城市国家所有和农村集体所有，中国城乡居民的就业、社会福利保障等一系列公共服务和公共品供给都是按照城乡有别的权利体系，按照城乡各自所属辖区政府或者社区群体，依靠不同的标准进行保障的。说白了，户籍就是附着在每个中国公民身上的，从生下来就先天具有的一个福利身份制度。改革开放后，这种福利身份制度并没有随着计划经济的解体而消解，反而伴随着地方财政分权体制和改革开放的区域政策差异以及区位制度资源差异不断地扩大。

值得注意的是，即使是1994年后的财政分权改革，中央与地方政府之间税收划分模式发生了变化，但其支出责任并没有改变，依然沿袭了计划经济的特点，地方政府仍然要承担提供本辖区内户籍居民的基本公共品供给责任，如本地区的行政人员开支、基础教育、医疗卫生、社会保障、基础设施建设、城市建设和支援农业建设等支出。由于中国改革开放和工业化发展过程中采取了“让一部分人先富起来”的不平衡发展战略，使得不同地区之间和城乡之间原来计划经济时代相对比较一致的地区和单位差异在市场经济时代被放大了。并且，在资本稀缺的条件下，伴随着资本的积累，差距在不断地扩大，使得户籍制度的身份不平等的弊端在市场化过程中更加显露无遗。

农民工在城里干着辛苦的活儿，已成为新生工人阶级的组成部分，但他们实际上受到的是不平等待遇。“离土不离乡，成为了离乡不离土”，即使离开了农业，离开了本地本省本县，农民工仍然归属于数百或数千公里外的出生地农村政府管理，而所在城市政府并没有负责为农民工提供社会福利的义务。农民工成为了中国在工业化和社会转型过程中的一个独特的称谓，表现了社会结构和身份变迁中的尴尬。中国的城市化率统计当中，存在两种城市化率的差异，户籍城市化率跟常住人口城市化率的差异在20%左右，这20%就是农民工。他们是两栖的，当统计常住人口的时候算城市，统计户籍人口的时候算农村，使得中国人口分成三类，城市户籍人口一块，农村人口一块，还有农民工这一块。人口城市化相对于工业化、土地城市化水平的滞后，对于中国社会经济的发展产生一系列的问题，造成城乡发展差距扩大，三农问题无法得到有效地缓解，经济内需不足，社会经济发展不协调与不可持续。

总之，户籍制度是从计划经济而来的，户籍制度是历史的产物。为什么要改革它？现实要求就在于它与中国改革后市场经济的发展越来越不相适应。从社会伦理正义来讲，它与共同富裕、社会公正、公民权利等一系列社会进步发展的要求和社会主义宗旨、本质不相符合，与中国已签订的国际公约和一系列成文法律相抵触。