吕雅范 于新恒：我国县级服务型政府建设及发展战略探析

【摘要】在我国的服务型政府建设活动中，县级服务型政府建设尤为引人瞩目。因为从某种意义上说，县级政府的改革、创新是全国服务型政府建设的突破口。吉林省县级服务型政府建设起步虽不算早，但是，很具有代表性，通过解剖、分析吉林省县级服务型政府建设存在的问题及其成因，可以较科学地探索到县级服务型政府建设的战略，这对于推进全国县级服务型政府建设都具有重要的意义。

【关键词】县级；服务型政府建设；发展战略

近30年来全球掀起了一股建设服务型政府的热潮，我国各级政府在21世纪初，也陆续开始建设服务型政府。特别是县级服务型政府建设尤为引人瞩目，因为从某种意义上说，县级政府改革、创新是全国服务型政府建设的突破口。县级政府改革、创新在服务型政府建设中具有举足轻重的作用。由于县级政权在中国处于“准”基层政权的特殊地位，县级政府处于“准”基层政府的地位，[1]因此，县级服务型政府建设的推进，将有利于促进政府职能转变，有利于实现基本公共服务均等化，有利于促进上级政府深化行政管理体制改革，有利于健全和完善服务型政府的管理机制。

吉林省在服务型政府建设方面起步不算早，吉林省政府在2005年2月向省人民代表大会所作的《政府工作报告》中第一次提出要建设服务型政府。同年6月23日，吉林省政府机关工作会议又正式做出了建设服务型政府机关的决定。嗣后，吉林省县级政府逐步掀起了建设服务型政府的热潮。

经过近几年服务型政府建设的初步实践，吉林省县级政府努力增加公共产品的数量，不断提高公共服务的水平，取得了显著的成效。公共服务总量不断增长，公共服务流程不断规范，文化、教育、卫生、社会保障等基本公共服务不断发展。但是，吉林省县级服务型政府建设与国内外先进地区相比，还存在一定的差距。当前，只有找准这些差距以及形成原因，探明解决这些问题的发展战略，吉林省的县级服务型政府建设才有可能跃上新台阶，推向新阶段。

一、我国县级服务型政府建设存在的主要问题

我国县级服务型政府建设存在的问题涉及的面比较宽，既有政府职能转变方面的问题，又有公共服务制度方面的问题，还有财源支撑方面的问题。笔者与国内许多学者一样，经过大量的调查研究后发现，县级服务型政府建设存在的问题如不能及时得到解决，不仅不利于县级政府的改革和创新，也难于建成服务型政府。

第一，县级政府职能转变滞后。西方发达国家政府职能广泛地介入市场不能发挥作用或不能充分发挥作用的义务教育、初级医疗保健、养老保险、失业保险、贫困救济、国民收入再分配、环境保护等公共服务领域；公共服务成为政府的首要职能和核心职能，政府公共支出占国民生产总值的比重也不断上升。据世界银行《2001年世界发展指标》所言，早在1994-1997年，欧盟国家公共教育支出占GNP的比重就达5.3%，社会保障支出占GDP的比重普遍在22％以上；1990-1998年公共卫生保健支出占GNP的比重为6.7%0 [2]我国经过30年的改革，县级政府的公共服务职能已经有了较大的转变，但是，从总体上看，县级政府的公共管理和社会服务的职能还比较薄弱，与国外发达地区相比，我国县级政府普遍存在“越位”和“缺位”现象。

一是政府职能的“越位”。一些县政府仍在主导市场经济，专注于招商引资，以为投资于私人产品领域见效快，GDP增长明显，政绩好看；而投资于公共产品见效慢，不愿意干。特别是一些县政府至今仍在乱收费、搞集资、乱摊派，远远超出政府的职权范围，而在市场经济秩序和制度建设方面功夫下得很不够。

二是政府职能的“缺位”。一些县政府在对提供公共服务这个核心职能方面做得很不到位，对公共服务投入的资金远远不够，广大农民基本上被排斥在社会保障体系之外。这种情况造成了严重的社会不公平，并且已经成为社会长期稳定发展的隐患。因此，党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》指出：“深化行政管理体制改革要以政府职能转变为核心。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好。”这就深刻指明了转变政府职能是县级乃至各级政府的当务之急。

第二，县级政府对城乡提供的公共产品和公共服务严重失衡。改革开放以来，我国县级政府普遍比较重视公共服务。然而，县级政府普遍存在着公共服务城乡供给失衡的问题。特别是一些落后地区的城乡公共服务供给严重失衡，农村公共事业发展滞后，存在着“学无所上，病无所医，老无所养”等突出矛盾。

一是在教育方面，城乡提供的公共产品严重失衡。据2000年第五次全国人口普查统计，农村人口中初中及以上文化程度的占39. 1%，远低于城市人口占65. 4%的水平。农村人口小学文化程度占42. 8%,15岁以上文盲率为8.3%，高于城市23. 8％和4.0%的水平。农村人口主要由受过初中和小学教育的群体构成，城市人口主要由接受了高中及其以上教育的群体构成，这无疑是中国城乡之间最大的不平等。另外，农村教育经费也极其缺乏。农村中学生的数量是城市的4倍，而教育经费所占比例只有38%，这导致了农村初中文化程度以上的农民只有不到四成，远低于城市65. 4%的水平。

二是在公共卫生和基本医疗方面，城乡提供的公共产品严重失衡。改革以前，有85%的农民参加了合作医疗，20世纪80年代后，合作医疗大面积减少。经过近些年的努力，广大农村普遍办起了集体合作医疗。但是，农村卫生事业费占全国卫生事业费用的比重仅为32. 72%，农村人均卫生事业费仅为城市人均事业费的27. 6%。

三是在养老保障方面，城乡提供的公共产品严重失衡。长期以来，城乡社会保障制度处于分割状态，这是造成政府提供给城乡公共产品严重失衡的根本原因。以吉林省为例，全省县级城镇己初步建立起了包括企业职工的养老保险、职工基本医疗保险、最低生活保障等社会保障制度的基本框架。然而与城镇社会保障制度相比，农村社会保障制度的建设还非常薄弱。农村目前基本上是依靠以集体土地承包经营为基础的家庭保障模式。农村社会保障仍然是以国家救济和乡村集体办福利事业为重点，养老保险尚在小范围内进行改革试点。

第三，县级政府的财权与事权严重不对称。建设服务型政府还必须以财源作保障。然而，全国不少县级政府反映财力相当吃紧。这是由于县级政府的财权与事权严重不对称造成的。产生这一问题的根本原因是20世纪90年代开始实行的“分税制”改革。“分税制”改革的方向是正确的，它解决了中央政府收入拮据的尴尬局面。但是，它也埋下了县乡政府财力吃紧的隐患。例如，区县政府每增加一个亿的增值税，只能留下1500万元，每增加一个亿的所得税，只能留下2500万元。因此有人形象地说：“中央财政高速增长，省级财政喜气洋洋，地州财政勉勉强强，县乡财政哭爹喊娘。”除此之外，中央制定、实施一些税费减免政策，还增加了地方政府的财政负担，再加上中央财政转移支付许多情况不到位，相关配套政策不完善，造成“上面请客下面买单”的现象时有发生。[3]

县级政府要直接面向社会和公民，直接分配社会资源，其服务型政府的主要功能应该通过为包括广大农民在内的公民提供稳定的公共产品而表现出来。但是，处于捉襟见肘状态的县财政根本无力量承担此重任，不少县财政都处于只能维持“吃饭”的局面。这里以吉林省农安县为例。农安县是一个拥有115万人口的农业大县，财政供养人员达33383人。在2004年和2005年，财政全口径收入分别为2.65亿元和2.68亿元。然而，这两年的财政总支出分别为5.78亿元和6.81亿元。这是典型的入不敷出的“吃饭”财政。于是这两年在公共服务方面的支出往往是顾此失彼。由于2005年县财政在社会保障方面支出比2004年高出6.5个百分点，教育和卫生便分别下降2.7个百分点和0.2个百分点。[4]农安县的状况再一次证明，不改变县级政府财权与事权严重不对称的局面，很难建成服务型政府。

二、我国县级服务型政府建设中的问题形成的原因

我国县级服务型政府建设存在上述问题并不是偶然的，有其深刻的制度、体制方面的原因，也有诸如政府和公民定位等思想观念方面的原因。

第一，县级行政管理体制未理顺。我国现在的政府结构是中央、省、市、县、乡五级架构。这是历史上管理层次最多的时代。行政区划体制纵深长、层次多、成本高、机构庞大、人浮于事、效率低下，严重影响县级服务型政府建设。特别是现行的“市管县”体制，在一定程度上削弱了县域经济发展的内在活力和能力。这是因为某些地级市不仅管不了县，甚至还拖累县，往往与县争税源、争项目、争资金，严重影响了县域经济快速、健康地发展。大量的事实说明，精简我国的行政管理体制，尽快取消“市管县”体制，减少中间环节，不仅可以减少行政成本，而且会加速县级服务型政府建设的步伐。

第二，县级公共服务管理机制不健全。从吉林省乃至全国县级政府来看，普遍没有建立起公共服务管理机制。这也是县级服务型政府未能真正建立起来的重要原因。

一是决策机制不健全。目前，县及县以下公共产品的供给体制是一种自上而下的决策体制，公共产品供给的决策权掌握在政府手中。即公共产品的供给在很大程度上取决于“上级”的偏好，由“上级”决定公共产品供给的品种和数量。公民没有参与决策、影响决策的机会和资格，公民对公共产品供给的标准、范围、项目、过程与效率缺乏有效的监督。这就使得公共产品供给偏离公民需求，造成无效、低效供给，甚至产生背离需求的供给，最终不可避免地带来了公共资源筹集和使用的失衡。

二是公共服务供给机制不健全。当前，县以下公共产品供给投入严重不足，其根本原因是缺乏稳定的投入机制。县、乡政府对县以下公共产品供给缺少可操作性的法定化的规划，没有建立规范化、法定化的投入制度。

三是尚未建立起县级公共财政。公共财政体制是服务型政府的重要保障。但是，时至今日，我国大部分县级政府都尚未建立起县级公共财政。这种县财政难以支撑县级服务型政府建设。产生这种问题的原因有三个方面：首先，县级政府的财政汲取能力有限，无法做到广开财源；其次，国家税制不尽合理，分税制体制停留在中央对省级分税的层次，部分地方延伸到市（州），而到县级基本上无税可分；再次，县级政府承担的社会责任太重，根本无法保证政府对公共服务和公众需求的及时、足量和有效的回应。

四是公民参与县级服务型政府建设的机制不健全。建设公共服务型政府的纽带或桥梁是公民社会，然而我国尚未建立起公民社会。公民社会的主体是第三部门，它是公民社会的支撑。但是，我国公民社会的建设远未成形，政府对第三部门扶持的力度也远不到位。一些政府官员习惯于对政府权威的信任和依赖，认为中介组织等第三部门可有可无。一些政府机关对中介组织等第三部门的工作支持不够，第三部门及公民社会更缺乏完善、发展的良好环境。

五是政府绩效评价、考核机制不完善。一些西方发达国家和国内先进地区在推进服务型政府建设时，还十分重视建立服务型政府建设的评估机制和评估标准的建设。但是，吉林省与一些发达国家和国内先进地区相比存在较大的差距。长期以来，吉林省县级服务型政府建设的考核，主要由市、省级有关部门评价、考核。考核内容和指标设计往往不够科学。例如，考核内容一般停留在服务大厅建设等方面，忽视公共服务均等化等深层次问题。加之缺乏行之有效的问责制，极易使服务型政府建设出现“形象工程”、“政绩工程”，从而阻碍县级服务型政府的建设和发展。

第三，政府部门的利益阻碍服务型政府建设。部门利益是多年来我国政府存在的一个顽疾，如今部门利益合法化的趋势已经显现，而且有通过立法的方式把自己部门利益扩大的苗头，这是阻碍县级服务型政府建设快速发展的隐性因素。

第四，思想观念转变滞后，对建设服务型政府认识不足。一些县级政府的官员认为，服务型政府建设的核心是确保公众能享受充足的公共产品和良好的公共服务。政府是公共产品与服务的供给者，公众以“顾客”的身份享用公共产品与服务。因此在服务型政府建设中，政府是主体，公众是客体。有些公务员对服务型政府的涵义和自己在建设过程中应扮演的角色、肩负的责任等问题认识模糊。例如，一项对吉林省两个县107名公务员所作的问卷调查显示，占总数24. 3％的人认为建设服务型政府就是优化政府工作人员的服务态度；占总数23.