任剑涛：信访制度是否适应时代潮流

内容摘要 现代大型复杂国家的治理是一个系统工程。其中国家治理信息的科层传递、央地传递，成为国家治理的重要资源。中国的信访制度在国家基本制度安排扭曲的情况下，本身也必定被扭曲。解决信访制度缺陷的根本出路，在于建构健全的宪政民主制度，由此保证国家治理信息的通畅传递，为国家的善政―良治提供真实起点。

关 键 词 信访制度 民主体制 集权体制 国家治理 信息传递

信访制度 (letters & visits system) 绝对可以称之为具有中国特色的制度安排。它处理的是人民来信来访问题。人民来信来访，不妨简单区分为两类：一类是肯定、赞扬各级党政机构工作的；一类是表达对各级党政机构不满、抗议而请求帮助的。前者是党政机构获得自我支持的根据。后者则是党政机构必须改进工作状态的信号。两者都是国家治理体系中不可或缺的信息。因为在国家治理过程中，完全缺乏支持性信息，便不足以给权力机关提供工作动力；但如果表达不满的渠道不畅，权力机关完全不知道改进工作的需求，那么它的工作绩效就势必处于一个衰变的状态。而后者对于中国这样的制度体系来讲，尤为重要。因为中国在社会主义民主法制建设的过程中，获取信息的渠道本不畅通，信息传递的机制也不健全，故而信访制度成为国家治理信息纵横传递的重要渠道。但是，正是因为国家基本政治制度的限制，信访制度本身也必然遭到扭曲。寻求国家治理信息的通畅传递，必须建构民主制度。否则，不仅信访制度的效用无法保障，而且信访制度的扭曲程度也会愈来愈严重。

信访制度及其扭曲

信访制度，本身并不是一种解决国家治理中存在的、对信访者不公处置导致的各种问题的方式。它仅仅是一种传递国家治理信息的特殊方式。这样的信息传递路径是双向的，一是国家权力机构 （党政机关） 向公众传递政府治理和政治权威的信息；二是公众 （区分为个体与群体） 向国家权力机关传递自己对国家治理事务满意或不满意的信息。 《信访条例》 作为国务院颁布的行政法规，明确规定信访是“为了保持各级人民政府同人民群众密切联系，保护信访人的合法权益”的活动。［1］这样的立法初衷，恰好印证了官民之间传递信息的互动性质。

信访的行为规定性，也为 《信访条例》 所明确规定。“信访，是指公民、法人或其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”自然，因为 《信访条例》 属于国务院行政法规，其法律适用效力的范围也就限定在行政机关。但在信访的实际运行中，包含了执政党的各级机构。这可以被称为广义的信访机制。

信访制度的法制化运作，是其成为国家层面的治理信息搜集方式的标志。信访制度的法律规定经过了一个演变的过程。改革开放时期，逐渐恢复了久已废弛的信访制度。①1995 年，国务院颁布实施了 《信访条例》。但仅仅过去数年，这一条例的法律适用性就与信访实际应对状态的变化严重错位了。这一变化，是中国社会的急遽变迁促成的。恰如论者所言，信访局面的变化，体现在三个方面：“一是，信访总量不断上升，越级上访、进京上访增势迅猛，来信来访的增幅呈现‘中央多、基层少’的‘倒金字塔’型分布特点；二是，信访反映问题集中，多涉及群体性利益，上访呈现出反复性、组织化等新特点，跨地区、跨部门上访越来越多；三是，信访方式有时比较激烈，围堵党政机关，拦截公务车辆，堵塞铁路、公路交通等过激行为时有发生。”［2］

信访局面显现出的这三个特点，无疑是权力结构自身的变化与信访人自我意识演变共同呈现出来的结果，是一种双向性的变化促成的状态。而这种变化实际上已经启发我们观察信访制度的几个支点：一是信访之所以倾向于中央机构，乃是由中国的单一制国家结构所注定的；二是信访的组织化特点与综合性特征突出，则是由社会的成长与利益的多元造成的；三是信访方式的激进化，便是由信访本身效果的低效化趋势所激化的。因此，2005年颁布实施的 《信访条例》，除了在信访的技术规定性更为细密外，还在信访渠道制度、信访事项的提出制度、信访事项的办理制度、维护信访秩序制度等方面进行了重大调整。

从 1995 年颁布实施的 《信访条例》 到 2005 年经过修订颁布实施的 《信访条例》，在法条的制定上就可以看出，国家权力当局力图完善信访制度的主观意图。但是，信访制度在法条与实施之间存在的巨大差距，使人们发现从法条到举措两端，都存在驱使这一制度扭曲变样的因素：从法条制定上来看，《信访条例》 可以说是一堆原则与一系列预防措施的汇集。就一堆原则来看，信访条例在信访机构与信访人之间的关系厘定上，使用的都是“应当的”道德化句式。就一系列预防举措来看，信访条例对信访秩序的过分强调，对信访机构责任与违规的处置规定，对信访人违规违法举措的强力防止，成为妨碍信访正常进行的内在因素。这已经足以造成信访制度顺畅运作过程的随时中断。加之信访的实际运作涉及到各级党政机关、党政机构的一般职员和领导干部，尤其是涉及到从村民委员会、居民委员会一直到中央机构的官员的工作履职情况，因此不仅注定了信访的逐级上行趋势，而且注定了信访机构与信访人之间的对峙性关系。一种预设着的圣上英明的传统定势，自然将信访人的走访对象确定为中央机构和中央领导。信访的“属地管理、分级负责、谁主管、谁负责”的原则，事实上变得无法实行。

这意味着信访本身的运行机制与信访人的需求之间拉开了距离。弥合这一距离，已经不是一部 《信访条例》 的行政法规的修订所可以实现的目标。因此信访的总体效应绝对不如预期，而且信访的对峙性关系只会成为官民信息传递的拙劣方式，信访之作为一种制度设计的成本与其效益之间不成比例。这样的信访结果，必定广为人们诟病：据统计，信访促使信访人反映的问题得到解决的比例，低至 2‰。而 90.5%的访民走访的目的是为了“让中央知道情况”；88.5%是为了“给地方政府施加压力”［3］。信访如此低下的制度绩效，确实促使人们反思改进甚至力主废止。

国家政体与信息传递机制

信访制度的运行，由于在制度设计上存在的根本缺陷，因此不仅制度绩效甚低，而且奇怪现象甚多。而其中一个奇怪的现象，就是为人们广泛关注的、各级地方政府与保安公司签署合作协议，进行截访。截访现象的出现，是信访制度预设的分级负责制度失效的反向激励结果。信访作为传递国家治理信息的途径，本身并不负有处置信访人反映的相关问题的职责，因此只能将信访获得的信息转达有关部门，期待信访后的接续处理。这样势必将信访的事务无限度地扩展开来。信访的天量事务，将各级信访机构推向疲于应付的境地。因此造成的信访人失望情绪与对立情绪非常明显。由此演变为信访人越级上访，以至于造成中央层面的信访机构不堪对付的局面。而在现行的官员任用和激励机制条件下，地方层面的官员绝对不愿意将本地的社会不满信息传递给中央机构，尤其是中央领导人。因此，截访现象的出现就成为必然。各地各级党政机关驻北京的机构，大多担负着截访的任务。就此而言，信访催生的各种怪象，层出不穷。还在 2004 年，信访怪象就引起了学术界和中央有关部门的高度重视，从事信访现状调研的学者就已经指出，信访早就从国家治理信息的搜集，走样为法制事务的政治解决。在这种情况下，信息传递的政治化定势，注定了信访制度的制度走样性放大，从而承担远非信访制度所可以承担的制度功能。

正是由于信访制度逐渐成为救济手段，以及信访制度逐级下推的责任，信访信息传递的越级上达态势，促使信访制度信息传递机制的走样变形。这是三个关乎信访制度有效性问题的需要分析的因素。首先，信访作为救济手段，本身必定是一种短缺的手段。因为信访并不直接诉诸解决问题的手段，而仅仅是转达信访人赞扬或批评的信息。在中国社会转型处于张力增大，疏解张力乏力的当下，批评性信息压倒性地多于赞扬性信息。不说是被直接批评或表达不满的各级领导干部不乐意倾听这些意见，即使是更高层面的虚怀若谷的领导干部，也会从心里深处抵触太多的负面信息。于是，信访之作为救济手段，本身的救济功能是收缩性的。即救济信息越少，表明需要救济的事务越少，也就相应体现出党政领导工作的正当性与合理性。这样的政治心理定势与国家发展定位相扣合，必定对作为救济手段的信访加以拒斥。在当代中国的盛世观中，信访只能是党政机构天听聪明的姿态化方式，这是信访真正实现救济功能内在的限制。其次，尽管信访制度明确规定了属地管理、分级负责、谁主管、谁负责的原则，但是，由于中国是一个单一制国家，在国家权力机构的实际运作中，中央机构是决策机构，地方机构是执行机构，因此中央担负的是总体责任，而地方担负的是实际责任。这便是一种责任下推的权力结构。越是趋近于基层，责任就越具体和明确。于是，信访制度必然成为基层责任问题的显性化推手。地方党政机构与基层党政组织必然努力将各种不利信息率先过滤，以免启动中央机构的责任追究机制。再次，信访的信息传递功能凸显以后，在公民冤屈问题发生的行政层次做出信访举动，就没有什么实质性作用。因为同级党务行政机构处置信访事务，要么处置的是自己机构本身的误判误决，要么处置的是平行机构的失误之举；要么改正的是上下级同事的不当举措，要么涉及的是自己本身的失当之处。在中国地方社会的党政机构几乎完全是处于熟人社会的情况下，掌握地方权力的官员之间要做到铁面无私，按照规则办事，无疑非常困难。而那些受到冤屈的信访人，要么与执掌权柄的公职人员不熟悉，因此完全可以将其反映的问题束之高阁；要么受到冤屈的信访人与掌握权力的公职人员关系熟络，但碍于人情面子，也就只能自我开解或委诸熟人关系，信访的制度效能就此缺乏保障。

可见，在当代中国，信访制度的制度功能是被先行限定起来了的。如前所述，信访的救济功能实际上在信访人与制度承诺之间，存在无法跨越的鸿沟。因此，信访的信息传递功能便成为维护信访机制的重要理由。但即使在这样的定位中，信访的信息传递功能也是严重受损的。追究信访制度信息传递功能受到重大损害的原因，技术性的原因与制度性的原因同在，政体性的原因与程序性的原因皆具。对信访传递国家治理信息功能损害原因的追究，大致流于技术性和程序性方面。从政体的视角追究信访制度传递信息功能的缺失，才能真正清楚这一制度设计所带有的根本缺陷。

现代政治学将各种政体区分为两大类，一是民主政体，二是集权政体。在古典政体与现代政体的比较框架中，民主政体又被区分为古典直接民主政体与现代代议制民主政体。无疑，现代民主政体是当代世界的主流政体形式。这一政体形式在世界范围内的实践，已经构成现代历史的民主化长波。［4］在现代民主政体下，人民主权原则是最为重要的政治原则。在宪制安排中，人民主权坐实为一整套体现人民制约国家权力的体制：三权分立制衡的制度，促成了以权力制约权力的国家权力机制；社会相对于国家的优先性原则，造就了以公民自治的方式限制国家权力恣意扩展的态势；公民权利与国家权力相对而在的政治制度安排，保证了公民警惕国家权力侵害自己利益的制约机制。由于这种控制国家的周密设计，完全限制了国家治理过程中权力采取治理举措时的主观性妄动，保证了公民在法治之下诸自由权利的支持基础上，获得表达支持或反对政府决策的行动。于是，在国家治理过程中，关乎国家治理信息的传递，成为“以法治国” (the rule of law) 状态的必须。在民主政体条件下，信息的纵向传递与横向传递之间，不存在制度性的障碍。这种纵向传递，既指国家权力科层结构间的信息传递，也指市场组织科层机制、社会组织科层架构各自内部组织层级以及中央权力与地方权力之间的信息传递。信息的横向传递，则在公民与公民之间、公民与社会之间、公民与国家之间、社会与国家之间自由地进行。在权力受到周密制约的情况下，权力试图对公民制造委屈，公民可以诉诸部门法规且一直到宪法来维护自己的权益；在信息自由传递的社会中，人们可能为遮掩某些信息而制造信息传递障碍，即使信息传递一时受阻，信息传递的阻碍也一定会被打破。

在集权政体下，由于保障公民权利的机制性欠缺，或者这种欠缺是由于宪法的形式化处境、或者是由于限制政府权力的漏洞太多、或者是因为法治安排不够健全、或者因为是公民组织程度太低、或者是因为制度缺陷造成的技术性手段的短缺，