唐鸣 张丽琴:农村社会稳定问题研究:共识与分歧、局限与进路

作者:唐鸣 张丽琴发布日期:2012-04-10

「唐鸣 张丽琴:农村社会稳定问题研究:共识与分歧、局限与进路」正文

【摘要】农村稳,则天下安,农村社会稳定研究是“三农”研究的重要课题。本文以既有研究为基础,分析学者们在农村稳定形势变迁,影响农村社会稳定的因素,政府的农村稳定观、维稳思路以及维稳方式,农村社会维稳的完善对策等问题上的共识与分歧。文章认为,现时农村社会矛盾实质上是农民之间以及农民与政府之间的利益冲突。已有的从政治学、社会学以及管理学视角出发所进行的研究具有重大价值和意义,但缺乏法学的研究视角是农村社会稳定问题研究的一大不足。法律机制作为规范人们行为和定纷止争的调节器,应该在农民表达诉求、调解利益冲突中发挥核心作用。后续研究应该在关注农村社会稳定现状的基础上,反思现有的维稳方式和维稳思维,探讨农村依法维稳的主要障碍和实现路径。

【关键词】农村社会稳定;稳定格局;稳定因素;维稳思维;维稳方式

近年来,由于制度改革和社会变迁所引发的农村社会矛盾不断增多。在和谐成为发展主题、稳定重于一切的背景下,维持农村社会稳定成为基层治理的头等大事。为实现“小事不出村,大事不出镇,矛盾不上交,上访不越级”以及应对上级考核的巨大压力,基层治理者常常需要想方设法确保辖区社会秩序平稳。于是,各种旨在以最快速度把矛盾“摆平”的维稳方式应运而生,滥用权力(甚至暴力)、财力以及人力维稳的现象普遍存在。事与愿违的是,农民与政府之间及农民之间的矛盾冲突非但没有得到有效解决,其数量和规模反而与日俱增,农村社会维稳呈现出成本高效益低的现象,很多地方甚至陷入越维稳越不稳的境地。那么,在质疑当前维稳思路及方式的正当性和合法性的同时,如何转变维稳思维、改进维稳方式,将社会矛盾和冲突的解决纳入法制的轨道,就成为值得关注的问题。

考察既有研究,目前对农村社会稳定问题进行探讨的主要是社会学、政治学、管理学的研究者,关注重点包括农村稳定形势的变迁,影响农村社会稳定的因素,政府农村维稳思路、维稳模式和维稳手法,农村社会维稳的完善对策等。

一、农村社会的稳定形势及其变迁

维持农村社会稳定从来就是党和政府的一项重要工作。上世纪80年代,通过在农村实施改革,党和政府确保了农村社会稳定,进而使中国在面对苏东剧变以及城市骚动之时依然总体保持稳定。[1]进入90年代之后,由于社会变迁和制度调整,农村社会的稳定形势发生了变化。

有研究者以冲突和诉求方式为标准,认为农村社会稳定形势的变化表现在两个方面:一方面是农村冲突由80年代主要围绕社区公共资源之争的民间性冲突,转变为90年代以来主要发生在农民与政府、干部之间的政治性冲突;另一方面是农民向政府表达意见和不满的方式,在90年代初期以前以沟通性方式为主,自90年代中期以后则以施压性(或迫逼性)方式为主,与此同时,对抗性方式也已开始出现。[2]也有研究者以地区经济发展水平差异为依据,认为非常富裕的农村地区和非常贫穷的农村地区显示出某种程度的稳定性,这些地区社会犯罪率低,干群之间对立程度低;相比较而言,正在发展的乡村,或受周边地区发展影响的乡村,社会稳定问题比较突出。[3]还有研究者比较冲突和纠纷的严重性,认为农村稳定形势的变化主要是刑事案件特别是暴力性案件上升,农民的组织化程度不断提高,改革发展与保障农民权益之间的矛盾日愈显性化,困难群体增多,社会动荡面在逐步扩张。[4]

此外,有学者从农村利益分配格局变化出发,考察农村社会稳定形势的变化情况,指出在农业税征收时期,参与农村收益分配的主体有农民、村干部和以乡镇为代表的各级政府部门,被分配的农村收益则有农民家庭收入和村集体收入,社会主要矛盾是农民与乡村干部之间的矛盾;农业税改革之后,村干部虽然不能趁收农业税及附加之机乱收费来增加工资外收入,但在有集体收入的地方,仍可侵占村集体收入,尤其是土地收入,农村社会矛盾表现为因对乡镇乱收费不满而形成的乡镇干部与村民共同体之间的矛盾以及乡村干部肆意侵吞农村集体财产的矛盾。作为结论,该项研究认为,农村税费改革后农村社会矛盾的转型更加不利于社会稳定[5]还有学者试图从干群关系变化的角度出发考量农村社会稳定形势的变迁,认为在社会转型期,当前农村干群关系的新特点表现为:主体复杂化、冲突趋势加强、疏离关系加重,出现“两不甘心”的僵局。[6]

作为研究共识,可以认为,当前,农村社会稳定的形势确实发生了变化,农业税改革并未使农村社会进入长期稳定状态,新型矛盾在社会发展中产生。农村社会矛盾的对抗性,尤其是利益受损的农民对基层干部或者政府的对抗和抵制程度正日益加剧,从而深刻影响到农村社会秩序的维持。

二、影响农村社会稳定的因素

当前,对影响农村社会稳定的因素,学界主要有如下几种观点:

其一,参与危机。长期以来,我国农民政治参与情况不容乐观。早在1998年就有学者总结我国农村政治参与的总体状况是:参与热情与冷漠并存,参与意识较强而参与能力较低,制度化参与与非制度化参与并存,参与期望值高而效能感低。[7]2000年之后,尽管有人认为,农民政治参与不再是服从性参与,开始从过去的“政治卷入”转变为具有权利主张的政治参与形态,[8]但在农村改革过程中,由于参与渠道不畅,权威结构失衡,利益表达机制不健全,所以参与问题以至危机依然存在。有学者认为,当前,农民既缺乏话语表达的保障制度,也缺乏进行话语表达的组织,同时缺乏进行话语表达的经济基础以及文化水平,故此,造成了表达不能。[9]农民通过制度化渠道表达不顺畅的结果是转而追求非制度化表达,从而出现以暴力对抗、上访抗议、围攻政府等方式进行利益表达。[10]对此,有研究者指出,大量不适当的参与是农村社会稳定问题一个危险的信号。[11]

其二,信用危机。在国家实施农业税改革的初期,很多研究者乐观地认为,农业税免除之后一个较大的正面效应就是改善干群关系,重塑干部群众之间的信任。[12]然而,发生在基层的大量纠纷表明:农村社会普遍存在信用危机,有人甚至认为基层社会的信任体系正处于一种解体状态。[13]有田野调查发现,农村基层干部对基层工作和农民抱怨不断,认为“农民素质差、不配合工作”等,而农民们对农村基层干部的抱怨则往往是“没有一个好东西”。[14]也有人总结出关于农民对各级干部信任感的一个顺口溜:“村里是恶人,乡里是坏人、县里是好人、省里是亲人、中央是恩人”,[15]对于这种情况,更加生动的描述来自上访农民对“国家形象”的刻画,多数农民心中都有这样一幅国家形象:“闪着神奇光辉的中央+损公肥私的多数地方贪官+为民做主的少数清官”,在众多农民的心里,清官总是抽象而遥远,贪官总是具体而切近。[16]可见,基层干部与农民之间存在较为严重的互不信任现象,甚至有研究指出,信用危机的存在,使农村基层政权处于“悬浮”状态。[17]

其三,相对剥夺感。有人认为,农民被剥夺的事实一直存在,只是剥夺的主体和具体环境发生了变化:国家对农民的剥夺是改革开放前的主要方式,其实施主体和执行者是代表国家的基层政府和乡村干部;改革开放以后,市场和资本对农民的剥夺是普遍而严重的,最主要的原因是城市在迅速扩张。[18]农民在经济上被剥夺必然产生不满,甚至是愤恨,但值得注意的是,现时农民内心的被剥夺感不限于此。以前,农民的生活与外界相对隔绝,不知道自己与别人生活水平的差距,但是现在社会流动性加大,农民亲眼看到了许多也许本来天生素质和他们一样的人过着他们从来没有想到的生活,而且这些人还在采取各种限制措施来剥夺他们也享受这种生活的机会,[19]因此,农民虽然可能赚的钱比过去多,但被剥夺感反而比以前大,更为重要的是,现在他们感觉被剥夺的不仅是金钱,而且还包括机会和尊严。

其四,现代化的后果。学界主要从三个方面分析了现代化对农村社会稳定带来的负面影响:第一种观点认为,现代化使农村社会原有的道德、宗教、礼仪、典籍文化和宗法等非正式制度遭到冲击,社会利益均衡机制被打破,这使得乡村社会进入不稳定时期;[20]由于社会流动性扩大,传统血缘和地缘在日常生活中的重要性正在降低,熟人社会逐步为生人社会所取代,进而对原有社会秩序造成重大影响。[21]第二种观点认为,由于现代化进程中农村人才流失,致使农村精英阶层缺失,中间阶层模糊不清,底层群体过于庞大,农村社会结构呈现出一种残缺状的“金字塔型”结构,这种结构不利于维持农村社会稳定。[22]第三种观点指出,在现代化进程中,国家的宏观体制与政策,尤其是以“虹吸”与“喷灌”为特征的财政政策,使乡镇工作出现日益艰难的变局,而乡村干部在执行工作的过程中身处矛盾的焦点。[23]此外,还有人从当前农村社会存在的政治、经济、文化等问题出发,探讨这些问题对农村稳定带来的影响。[24]

其五,基层治理弱化。持这种观点的学者认为,治理型不稳定是当前农村不稳定的主要类型,究其原因,关键在于基层政府的权力过于弱小而非过于强大,正是由于基层治理体系不断弱化,社会问题和矛盾上移,群众要求政府承担责任,这就迫使中央和各级地方政府对之作出反应,采取一系列应对措施,并逐步发展出一整套维稳工作方案和考核办法,从而造就了当前农村社会维稳工作问题百出的困局。[25]另有研究者将目前影响农村社会稳定的因素归纳为十个方面:利益冲突引发的聚合性群体动荡;农村社会控制权力弱化;农村经济发展落后、集体经济积累不足,农民负担居高不下;农村剩余劳动力转移及就业困难;农村社区管理体制上的缺失,农村基层领导干部服务意识淡化,服务走样、服务错位、服务变味,乡村干部工作粗放,方法简单;村级班子后继乏人,基层组织缺乏战斗力;忽视思想政治工作和人文精神的引导,农村社会治安存在着盲点,[26]等等。

三、政府的农村稳定观、维稳思路以及维稳方式

在分析当前政府的维稳思路时,一个首先值得关注的问题是,管理者和研究者对农村社会稳定状况的认识差异。对于农村社会是否稳定,或者说当前农村社会不稳定的情况是否严重这一问题,官员的立场和相当多学者的看法是存在出入的。

就中央的态度而言,由于早在2005年,中央主管部门对我国社会稳定问题的总体情况有一个代表性看法,认为,当时“国际国内环境中都存在一些需要高度重视并妥善处理的矛盾和问题,特别是敌对势力加紧对我实施西化、分化的战略图谋,国内既处于发展机遇期,也是矛盾凸显的时期,协调社会利益关系的难度明显加大”。[27]在这种背景下,2006年中央社会治安综合治理委员会在文件中对当时农村的社会稳定情况作这样的描述:“当前,农村总的形势是好的,但因征地拆迁、土地承包等引发的矛盾比较突出,农民上访和农村群体性事件也时有发生;一些地方盗窃、破坏农电、水利设施、农业生产资料和盗砍滥伐林木等案件多发,吸毒贩毒、赌博、封建迷信、邪教和非法宗教活动屡禁不止,个别地方农村黑恶势力横行,严重影响农村地区广大群众的安全,农村社会稳定的形势依然严峻”。[28]为此,中央决定通过深入开展农村“严打”整治斗争,切实抓好农村矛盾纠纷排查调处工作,加强农村治安防控体系建设,加强农村留守老人、妇女及儿童等服务管理教育工作,加强农村法制建设和思想道德建设,加强农村公共安全防范工作以及农村治安综合治理基层组织建设等措施维持农村社会稳定。在随后的几年,中央对农村社会稳定问题的重视程度不断提升,2010年中央一号文件明确指出各地要“切实维护农村社会稳定”。[29]

在这种大环境下,各地方政府对辖区内农村社会稳定状况有了各自的认识,这个认识当然在一定程度上结合了地方的实际情况,但在表述方式以及内容上大都是以上中央态度的简单的演绎或者是有限度的变奏,并进而决定了各级管理者实施农村维稳工作的基本立场,那就是“从紧”、“从严”以及“从速”解决矛盾纠纷。

问题在于,管理者的认识和思路没有获得学者的一致肯定。

尽管学界从不否认“农村社会稳定是整个社会稳定的基础”,[30]但有学者透过田野调查发现,现时农民和基层干部对党和政府的权威有较高的认同,但对身边的干部、对基层政府和基层干部却认同较低;对自身生活的改善有较高的认同,对国家未来发展较为乐观,但对农村未来形势信心较低;对法律上的社会制度有高度的认同,但对实践中的社会制度却认同较低。这说明,当前农村尽管容易引发针对基层政府和基层干部的局部性群体事件,

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